Colección
Archivo digital
Tipo
Documento
País
Fecha
1994-10-27
Categoría
Comunicado
El proceso de negociación salvadoreño desde la perspectiva del FMLN
EL PROCESO DE NEGOCIACION SALVADOREÑO DESDE LA PERSPECTIVA DEL FMLN
PONENCIA DEL DR. RAFAEL E. MORENO
Asesor de la Comisión Negociadora del FMLN. Miembro de la Comisión de Seguimiento de la Ejecución de los Acuerdos de Paz de El Salvador, C.A.
Seminario Internacional Sobre Negociación de Conflictos Armados. 27 - 29 de Octubre de 1994.
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Introducción
I. Peculiaridades del Proceso de Negociación Salvadoreño
II. Condiciones Nacionales e Internacionales que Posibilitaron y Vialibilizaron este Proceso
III. Motivos por los que el FMLN optó por la Negociación y definió su estrategia de concertación
IV. Los Actores de la Negociación
V. Algunas de las Principales Encrucijadas del Proceso de Negociación
VI. La Revolución Negociada Inconclusa
VII. Los Elementos Fundamentales en una Estrategia de Negociación para Lograr que Realmente Conduzca a la Consolidación de la Paz
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Introducción
El objetivo de esta exposición es compartir con Uds. mi opinión personal sobre el proceso negociador desde la perspectiva del Frente. La motivación que me impulsa a manifestarles estos puntos de vista es que estoy convencido que el pueblo salvadoreño tiene una enorme deuda con Colombia y los demás países de la comunidad internacional por la contribución tan importante que han tenido y están teniendo en viabilizar la negociación y en hacer efectiva la ejecución de los Acuerdos de Paz. Al mismo tiempo, me mueve el valor intrínseco inspirador que considero tiene la experiencia salvadoreña.
Lo anterior no quiere decir que considere sea posible repetir de igual forma en otros procesos de negociación la experiencia salvadoreña, ni que ésta sea la panacea. Sin duda alguna, el nivel de correlación de fuerzas interna e internacional son los factores determinantes que configuran cada proceso de paz; el derecho de auto-determinación de los pueblos debe ser respetado en cualquier caso.
I. Peculiaridades del Proceso de Negociación Salvadoreño
Lo que distingue al proceso salvadoreño de otros procesos de negociación no son sólo los actores internos y externos que participaron; también es su carácter innovador y el precedente que ha generado a nivel internacional.
2.Es la primera vez que Naciones Unidas participa como intermediario y posteriormente como verificador en la solución de un conflicto armado de carácter no internacional.
3. Es la primera vez que con mayor claridad se reconoce que las violaciones a los derechos humanos fueron las causas principales que generaron la lucha armada, y en consecuencia, se busca con los Acuerdos de Paz erradicar los factores que originaron dichas violaciones, así como proteger y promover estos derechos fundamentales.
II. Condiciones Nacionales e Internacionales que Posibilitaron y Vialibilizaron este Proceso
1. A nivel nacional:
a. La capacidad militar del FMLN.
El FMLN logró desarrollar un aparato militar que le permitió llevar a cabo por más de 10 años una lucha armada que se extendió a 12 de los 14 departamentos del territorio nacional. En este período realizó ofensivas que tuvieron repercusión interna e internacional. Su poder militar fue reconocido por la Asamblea General de las Naciones Unidas desde 1983 al considerar el conflicto salvadoreño como "un conflicto armado de carácter no nacional" sujeto a las normas humanitarias de la guerra Ello permitió a la mayoría de los Gobiernos de América Latina y de Europa relacionarse con ambas Partes contendientes, urgirles la observancia del Protocolo II. Adicional a los Convenios de Ginebra, reconocer al FMLN como Parte e ir involucrando a Naciones Unidas en la búsqueda de una solución política.
b. La situación de empate militar a la que se llegó en el conflicto armado.
El desarrollo de la capacidad militar del FMLN generó un persistente empate militar. Por varios meses ambas Partes infructuosamente trataron de romperlo. Para lograrlo se hubiera requerido un enorme esfuerzo logístico y ofensivo que en el corto y mediano plazo ninguna de ellas estaba en capacidad de realizar. Esta realidad poco a poco fue llevando al FMLN, y me imagino también a la FAES, a la convicción de que no podían ser derrotados pero tampoco podían aspirar a una victoria militar contundente en los próximos años. Convicción que condujo a ambos a tomar la decisión de negociar.
c. La polarización política tan acentuada en la sociedad salvadoreña.
El conflicto salvadoreño también fue político. En este terreno se llegó a una polarización tal que el GOES contaba con el apoyo de todas las fuerzas políticas y sociales de derecha y el FMLN en cierto sentido tenía el apoyo de los sectores más importantes de oposición. Ello permitió que en la mesa de negociación estuviera representada la mayoría de los intereses políticos de la nación. Lo que facilitó que los acuerdos adoptados tuvieran el respaldo de los principales partidos políticos del país.
d. El aparato político diplomático y de solidaridad desarrollado por el FMLN en el campo internacional.
Durante el período del conflicto armado, el FMLN llegó a tener representantes político-diplomáticos y/o organizar movimientos de solidaridad en favor de su causa en Canadá, EE.UU., México, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Cuba, Colombia, Venezuela, Brasil, España, Portugal, Francia, Bélgica, Irlanda, Italia, Inglaterra, Alemania, Suiza, Holanda, Austria, Suecia, Noruega, Dinamarca. En pocas palabras, el FMLN llegó a tener más representaciones político~diplomáticas que Embajadas el GOES.
Facilitó la apertura y el desarrollo de todas esas relaciones el hecho de que el FMLN buscó una solución política del conflicto desde 1981 y, sobre todo, el haber estado aliado con el Frente Democrático Revolucionario, cuyos dirigentes tenían sólidos vínculos en la Internacional Socialista y cierta relación con lo que hoy se denomina Internacional Demócrata Cristiana.
Ello permitió al FMLN ganar un amplio reconocimiento y fuerte apoyo internacional. También facilitó que la Asamblea General y la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, desde el año 1980 hasta ahora, hayan estado dando seguimiento al caso salvadoreño en sus sesiones que llevan a cabo cada año.
Todo ello propició la participación del Secretario General de la ONU en la solución política del conflicto salvadoreño y redujo las posibilidades de que Naciones Unidas se parcializara en favor del GOES.
e. El sincero y creciente anhelo del pueblo salvadoreño por alcanzar una paz duradera.
Fue un factor de presión que contribuyó a que las Partes tomaran en serio y aceleraran el proceso de negociación.
f. El nivel de dependencia internacional, sobre todo de la FAES y del GOES.
Este factor fue una palanca adicional que incrementó los efectos de la presión que en ciertos momentos del proceso de negociación ejercieron algunos gobiernos.
2. A nivel internacional:
a. La desideologización del conflicto generada por la caída del campo socialista europeo y la derrota en las elecciones nicaragüenses del FSLN.
Estos hechos posibilitaron que el conflicto armado salvadoreño fuera percibido interna e internacionalmente en sus dimensiones reales, quedaran resaltadas mejor sus causas estructurales propias, se eliminara la posibilidad de atribuirlo a la política expansionista de la URSS apoyada por Cuba y Nicaragua, se dificultara para ambas Partes las posibilidades reales de intensificar o seguir prolongando indefinidamente la lucha armada.
b. El cambio de política de la administración Bush hacia El Salvador y en concreto hacia el FMLN.
La desideologización del conflicto armado, junto con las gestiones de varios gobiernos y de congresistas norteamericanos, fueron determinantes para que el Gobierno de Estados Unidos cambiara gradualmente su política hacia El Salvador y en particular hacia el FMLN. De estar apoyando una victoria militar de la FAES contra el FMLN y rechazar cualquier comunicación con el Frente, pasó a:
Tratar que el proceso de negociación se redujera a una rendición honrosa del FMLN;
Priorizar poco a poco la búsqueda de una solución política global negociada;
Apoyar cada vez más la gestión de intermediación de la ONU hasta llegar en la última etapa del proceso de negociación a cooperar estrechamente con el intermediario en relación con el GOES.
Aceptar recibir documentos del FMLN relacionados con la negociación;
Tener comunicación mutua con él, aunque indirecta e informal, a través de "non papers" entregados a través de terceros.
Sostener un diálogo directo, frecuente con una de las organizaciones del FMLN, hasta llegar a tomar la iniciativa de llevar a cabo una relación formal directa con el Frente.
La participación del Gobierno de Estados Unidos a partir de septiembre de 1991 fue determinante para lograr acuerdos, sobre todo relacionados con la reducción y depuración de la FAES.
c. El interés de varios gobiernos no centroamericanos de contribuir en la solución del conflicto salvadoreño.
Fue importante se involucraran gobiernos no centroamericanos porque los gobiernos de esta región, en sus declaraciones públicas (no tanto en sus gestiones), apoyaron un esquema de negociación para el caso salvadoreño totalmente parcializado a favor del GOES y, en consecuencia, inaceptable para el FMLN.
El interés de los Gobiernos de Colombia, España, México y Venezuela, permitió se conformara lo que llamó el Grupo de Amigos del Secretario General. Grupo que fue un apoyo casi constante a las gestiones de Naciones Unidas en la negociación y que conforme éstas fueron avanzando, incrementó su nivel de participación política hasta involucrar personalmente a sus Jefes, de Estado.
El Grupo de Amigos del Secretario General jugó además un papel determinante en la Asamblea General y en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, garantizando que el texto de sus resoluciones respetara los términos de negociación acordados por las Partes y no adoptara el enfoque unilateral del GOES apoyado por los Gobiernos Centroamericanos.
Además del Grupo de Amigos del Secretario General, participaron otros Gobiernos Europeos, haciendo gestiones con el Gobierno de EE.UU. y/o apoyando financieramente la asesoría técnica y aún parte del mismo proceso de negociación.
d. La firmeza y capacidad de la intermediación de la ONU.
Esta capacidad estuvo potenciada por la calidad personal y profesional de los funcionarios de Naciones Unidas que participaron directamente en la intermediación y la de sus asesores; la vinculación estrecha que existía entre el Secretario General de la ONU y' su Representante Personal designado para ejercer ordinariamente la intermediación; y el involucramiento personal del propio Embajador Javier Pérez de Cuellar, interesado en terminar su mandato como Secretario General de la ONU haciendo un aporte significativo en favor de la paz en América Latina.
Antes del proceso de negociación auspiciado por la ONU, había estado moderando varios intentos de diálogo entre las Partes el Arzobispo de San Salvador. Lo que añadió la participación de la ONU al proceso de negociación fue una mayor capacidad para urgir los términos acordados, para conseguir asesoría técnica cualificada y apoyo internacional, y una mayor experiencia para proponer acuerdos que contribuyeran efectivamente a la solución del conflicto armado.
Resalto además las cualidades personales de los funcionarios de la ONU y la de sus asesores porque tengo la impresión que en otros casos similares fuera de la región centroamericana, los que han desempeñado roles similares por parte de este máximo organismo mundial no han tenido siempre igual imparcialidad, profesionalismo y resistencia para no dejarse influenciar por presiones unilaterales del propio Gobierno que participa en la negociación o de alguna superpotencia.
e. El contexto de un proceso de paz regional.
La base jurídica que permitió que el Secretario General de Naciones Unidas, con el apoyo del Consejo de Seguridad, por primera vez participara como intermediario en un conflicto armado interno, no fue sólo la solicitud de las Partes involucradas y el interés de algunos gobiernos. Mucho contribuyó el hecho que en ese momento se estuviera desarrollando un proceso de paz regional que ya había involucrado a la ONU en el proceso de verificación a través de la Misión de Observadores del ONUCA. Como parte de este proceso regional, los Presidentes de Centroamérica solicitaron al Secretario General que apoyara a los gobiernos de la región con conflictos internos en la búsqueda de una solución negociada.
f. Las condiciones que puso el Secretario General de la ONU para participar como intermediario en la negociación.
El Embajador Javier Pérez de Cuellar pidió a ambas Partes que:
Le aseguraran de que tenían un propósito serio y de buena fe de lograr, en el plazo más breve posible, la finalización definitiva del conflicto armado.
Se comprometieran a no abandonar el proceso de negociación y a llevarlo a cabo de manera continua e ininterrumpida.
Estuvieran involucradas al más alto nivel.
III. Motivos por los que el FMLN optó por la Negociación y definió su estrategia de concertación
Entre las condiciones nacionales e internacionales anteriormente mencionadas, las que más influyeron en esta decisión del FMLN fueron la imposibilidad de romper el empate militar en un mediano plazo y el creciente anhelo de paz del pueblo salvadoreño.
Estos factores pusieron al FMLN ante la disyuntiva de prolongar indefinidamente el conflicto armado en condiciones cada vez más difíciles, con el consecuente incremento del sufrimiento de la población, o aprovechar su poder militar alcanzado para crear, mediante la negociación, los espacios democráticos necesarios que le permitieran trasladar su lucha al terreno estrictamente político en condiciones favorables para seguir avanzando.
La opción de negociar no llevó al FMLN a detener su desarrollo militar durante el proceso de negociación. Por el contrario, lo motivó a incrementarlo y utilizarlo en favor de la negociación. Por ello organizó dos grandes ofensivas: la de 1989 fue determinante para que se generaran las condiciones para un proceso de negociación auspiciado por la ONU, y la de 1990 para contribuir a acelerar la negociación y a disipar la creencia extendida entre la FAES que el FMLN, después de la derrota electoral del FSLN en Nicaragua, estaba debilitado militarmente y estaba pretendiendo alcanzar en la mesa de negociación lo que no podía lograr en el campo de batalla.
El hecho de haber incrementado su aparato militar al mismo tiempo que participaba en la negociación, permitió al FMLN no desesperarse ni angustiarse ante los impasses de la negociación ni ante la prolongación de la misma.
La convicción de que no podía ser derrotado militarmente le dio la firmeza suficiente para no aceptar que la negociación se convirtiera en su rendición honrosa. La certeza de que no podía aspirar a una victoria militar contundente impidió exigiera indefinidamente la disolución de la FAES. El tener una evaluación precisa de la correlación de fuerzas político-militar en cada uno de los temas de negociación le permitió diseñar una estrategia de concertación realista, definiendo claramente sus máximos y mínimos, así como los aspectos no negociables.
IV. Los Actores de la Negociación
1. Los actores ideales:
El FMLN diseño originalmente un proceso de negociación compuesto de dos mesas paralelas mutuamente interrelacionadas: la político militar integrada por el GOES-FAES y el FMLN, cuyo intermediario sería la ONU, y la mesa de la sociedad civil coordinada por la OEA, compuesta por dos sub-grupos: el de todos los partidos políticos y el del resto de la sociedad civil que incluía la Iniciativa Privada, los sectores laborales, las Iglesias, Universidades, organizaciones de derechos humanos, etc.
De estas dos mesas la más determinante debería haber sido la primera; pero la segunda debería haberle aportado insumos y secundado los acuerdos adoptados por las Partes contendientes.
El FMLN quería que ambas mesas estuvieran observadas por representantes del Arzobispado de San Salvador.
Con relación a los actores externos, el FMLN originalmente se opuso a una participación del Gobierno de EE.UU. como parte del Grupo de Amigos porque en ese momento la Administración Bush tenía una política a favor de una victoria militar del GOES. Favoreció el que apoyaran al Secretario General los Gobiernos que se constituyeron como el Grupo de Amigos. También propuso la participación de los Gobiernos Nórdicos. Desde el inicio estuvo de acuerdo que el Consejo de Seguridad fuera el que asegurara la ejecución de los acuerdos, no se opuso a que se celebraran sesiones de negociación en Costa Rica.
La ONU, al inicio, pensó formar un grupo de Gobiernos garantes de los acuerdos compuesto por EE.UU., URSS y Cuba.
2. Los actores reales:
Nunca se pudo concretar la participación del Secretario General de la OEA. Los partidos políticos conformaron lo que se llamó la Interpartidaria. Esta ocasionalmente ofreció insumos a la mesa principal de negociación que quedó integrada conforme el proyecto original. En temas estratégicos como el de Reformas Constitucionales y Fuerza Armada, el consenso logrado en la Interpartidaria presuponía menos concesiones por parte del GOES que las que éste hizo en lo acordado al respecto con el FMLN.
La FAES estuvo representada en la Comisión Negociadora por un oficial de alto rango que ocupaba entonces el cargo de Sub-Jefe del Estado Mayor. En el tema del Cese del Enfrentamiento Armado participaron otro grupo de altos oficiales. En los puntos más cruciales de la negociación, el Ministro de Defensa estuvo siguiendo muy de cerca cada acuerdo que se fue adoptando.
Obviamente, la participación de la FAES en la negociación fue indispensable y determinante por ser una de las Partes contendientes, tener poder decisorio en la definición de muchas de las posiciones gubernamentales y haber sido el tema de la Fuerza Armada uno de los puntos centrales de toda la negociación.
Todos los oficiales que participaron en el proceso de concertación estaban a favor de una solución negociada; generalmente adoptaron posiciones que reflejaban no tanto su punto de vista personal sino la correlación al interior de la institución armada.
La participación de los principales Jefes militares del FMLN en la negociación del Cese del Enfrentamiento Armado fue también importante para mantener la cohesión de los combatientes en torno a los acuerdos que se fueron adoptando y posibilitar la concresión de los mecanismos de separación de fuerzas y demás aspectos militares propios de este tema.
El GOES se opuso a que fuera observador el Arzobispado y se estableciera una mesa paralela de la sociedad civil. Tan sólo reconoció que los partidos políticos y otras organizaciones sociales representativas tenían un papel importante en la consecución de la paz. Por ello aceptó que el Secretario General o su Representante Personal mantuviera contactos con personas y entidades salvadoreñas que pudieran contribuir a los esfuerzos de paz, y que las Partes por separado mantuvieran mecanismos adecuados y permanentes de información y consulta con dichos partidos y organizaciones sociales. Lo más que el GOES llegó a admitir fue que cuando se estimara conveniente, y de común acuerdo, las Partes podían invitar a representantes de estos partidos y organizaciones para recibir sus aportes.
En la práctica, se estableció la costumbre de que antes y/o después de cada período de negociación bilateral, el GOES se reunía con la Interpartidaria y algunas veces con la Iniciativa Privada. El FMLN, además de reunirse en forma separada con cada uno de estos dos sectores, lo hacía también con el Arzobispado de San Salvador y con representantes del Debate Nacional por la Paz que aglutinaba al resto de sectores de la sociedad civil enunciados anteriormente.
El Intermediador bilateralmente se reunía con frecuencia con el Arzobispo de San Salvador, los Secretarios Generales de los principales partidos políticos y ocasionalmente con miembros del Debate Nacional.
Todas estas reuniones fueron importantes para mantener informado a los diversos componentes de la sociedad civil del rumbo y los obstáculos de la negociación y para que éstos plantearan a las Partes sus propias demandas. Sobre todo, contribuyeron a que las Partes oscultaran el estado de la correlación de fuerzas a nivel nacional, y algunas veces lo modificaran. También posibilitaron el que las Partes pudieran hacerse una idea de qué era lo mejor para la nación, y en base a ello, en ciertos temas subordinaran sus intereses particulares al bien nacional.
La Iglesia Católica, más en concreto el Arzobispado de San Salvador, jugó un papel relevante como moderador en los diálogos previos al proceso de negociación auspiciado por la ONU. Durante esta nueva fase, promovió el que los Acuerdos de Paz tuvieran un importante componente de aspectos relacionados con los derechos humanos.
El no haberse institucionalizado la mesa de la sociedad civil, dificultó que sus componentes sintieran como propios los Acuerdos de Paz y, como tales, defendieran posteriormente su ejecución. Sobre todo, contribuyó a que quedaran reducidos al mínimo los acuerdos socio-económicos.
En cuanto a los actores externos, los principales cambios que hubieron con respecto al plan original fueron la participación en los últimos cuatro meses del proceso de negociación, del Gobierno de EE.UU. como refuerzo a la labor del Intermediario y la presencia de todos los Presidentes Centroamericanos en la firma de los Acuerdos de Paz y en la ceremonia de finalización definitiva del conflicto armado.
El contacto permanente de cada una de las Parte y del Intermediario con los Gobiernos del Grupo de Amigos y con otros Gobiernos interesados en el proceso de negociación, generalmente reforzó la labor de intermediación de la ONU y permitió a las Partes percibir con claridad el estado de correlación de fuerzas que existía a nivel internacional sobre cada uno de los temas de la negociación. No hubo un intento serio de conformar el grupo de gobiernos garantes concebido por la ONU.
El Gobierno Cubano reiteradamente manifestó su apoyo al proceso de negociación, se mantuvo informado del desarrollo del mismo, mientras fue miembro del Consejo de Seguridad, jugó un rol relevante en promover el involucramiento de éste en el proceso de verificación de los Acuerdos de Paz; pero no quiso intervenir en la formulación de estos acuerdos.
La URSS y posteriormente Rusia, se limitaron a publicar dos comunicados conjuntos con el Gobierno de EE.UU. apoyando el proceso de negociación y comprometiéndose, en su carácter de miembros permanentes del Consejo de Seguridad, a favorecer que éste diera seguimiento al pleno cumplimiento de los Acuerdos de Paz.
V. Algunas de las Principales Encrucijadas del Proceso de Negociación
En el transcurso de la negociación, que duró dos años, las Partes se encontraron ante diversas disyuntivas procesales o de contenido cuya opción determinó la naturaleza y el rumbo de la negociación. Estas encrucijadas fueron relacionadas con:
1. El organismo internacional que iba a auspiciar el proceso.
El GOES se inclinaba por la OEA; el FMLN priorizaba a la ONU, aunque le daba un rol también a la OEA. Se acordó fuera la ONU por tener mayores recursos, experiencia y consistencia por ser un organismo mundial.
2. El rol que iba a desempeñar la ONU.
Se plantearon dos opciones: la de simple moderador o la de mediador. La primera le designaba a la ONU un rol pasivo en cuanto al contenido de la negociación; la segunda un rol activo determinante. Se optó por un papel intermedio: el de intermediario. Ello significaba darle una participación activa sin tener la facultad de imponerse sobre las Partes cuando éstas no lograran concertar un acuerdo.
En la práctica, el Secretario General de la ONU o su Representante Personal desempeñó los tres roles. Al principio fungió como moderador; seis meses después de iniciado el proceso, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre cuál de las propuestas planteadas por las Partes sobre el tema Fuerza Armada podía servir como base de la negociación, empezó a fungir como intermediario. A solicitud del GOES y del FMLN les presentó un documento elaborado por la ONU en base a los planteamientos expuestos por ellos. A partir de este momento, siguió actuado generalmente como Intermediario.
Sólo en dos o tres ocasiones el Secretario General de la ONU jugó un papel de mediador. Tuvo que hacerlo para romper impasses que de otra forma hubieran sido insuperables.
3. El marco de referencia global del proceso de negociación.
El GOES quería inicialmente que la negociación se hiciera en el marco de los acuerdos regionales posteriores a Esquipulas II. Este marco, además de estar parcializado, reducía el objeto de la negociación a lograr concertar un mecanismo "para hacer efectivo un cese de fuego y desmontar el aparato militar del FMLN". El FMLN, por su parte, aspiraba que el proceso de negociación fuera más global y tuviera objetivos amplios que incluyeran no sólo la desactivación del conflicto armado, sino la erradicación de las causas estructurales que lo originaron.
Por este motivo, rechazó el marco regional y solicitó que ambas Partes concertaran su propio esquema. Ello dio origen al acuerdo inicial conocido como el Acuerdo de Ginebra del 4 de abril de 1990, que estableció como objetivos generales del proceso de negociación: terminar el conflicto armado por la vía política al más corto plazo posible, impulsar la democratización del país, garantizar el irrestricto respecto a los derechos humanos y reunificar a la sociedad salvadoreña.
4. La ubicación del cese de fuego dentro del proceso de negociación.
Este aspecto fue uno de los puntos claves y más difíciles de definir desde el aspecto conceptual y procesal. En el fondo, presupone precisar cuál es el rol de lo militar durante la negociación; en qué momento se tiene que decretar un cese de fuego. El GOES quería que primero se concertara el cese de fuego para después negociar, sin las interferencias de los efectos de la guerra, los aspectos políticos. El FMLN quería que primero se negociaran los aspectos políticos y al fin se concertara el cese de fuego.
Se acordó un esquema intermedio conocido como Acuerdo de Caracas. El proceso de negociación quedó organizado en dos fases. La primera comprendía la concertación de los acuerdos políticos sobre Fuerza Armada, Derechos Humanos, Sistema Judicial, Sistema Electoral, Reforma Constitucional y Problema Económico-Social, considerados como necesarios para concertar un cese de fuego.
Una vez logrados dichos acuerdos, se acordarían los términos para un cese de fuego que dejaba suspendido el conflicto armado mientras se desarrollaba una segunda fase de negociación sobre los mismos temas de la fase anterior, con el objeto de lograr acuerdos complementarios para asegurar la consolidación del proceso democrático y de la paz. Una vez concertados estos acuerdos, se negociarían los mecanismos para reincorporar a los integrantes del FMLN a la vida productiva y finalmente se pactaría el Cese del Enfrentamiento Armado.
En base a este esquema, se estuvo negociando durante 17 meses. Fue posible concertar los acuerdos sobre Derechos Humanos, conocido como Acuerdo de San José, del 26 de julio de 1990, y los acuerdos sobre Reformas Constitucionales y sobre la creación de la Comisión de la Verdad que componen el Acuerdo de México del 27 de abril de 1991.
Entremezclada con la concertación de todos estos acuerdos, se llevó a cabo la negociación del tema sobre Fuerza Armada y Cuerpos de Seguridad, que fueron los temas por más tiempo discutidos: prácticamente abarcaron todo el período de la negociación.
En la medida que se fueron haciendo públicos los acuerdos alcanzados y algunos de ellos se empezaron a ejecutar, se increment6 la necesidad por parte del GOES-FAES de anticipar la negociación del cese de fuego, ya que los miembros o simpatizantes de la Parte gubernamental y castrense percibieron el proceso de negociación como un proceso de concesiones unilaterales del GOES sin compensación alguna por parte del FMLN.
Esta situación llevó a modificar el esquema inicial, estableciendo a partir de abril de 1991 dos mesas de negociación paralelas: la de asuntos políticos y la de cese de fuego.
Esta medida anticipó otro problema aún más paralizante: no fue posible concertar un concepto ni un mecanismo de ejecución verificable que permitiera suspender el conflicto armado sin dar ventaja con ello a alguna de las Partes.
Sin duda, este fue el nudo gordiano procesal más apretado de la negociación. Para romperlo, fue necesario concertar una modificación sustancial de todo el esquema de negociación en base a lo que se denominó "la agenda comprimida" que simplificó las dos fases en una sola, manteniendo los mismos temas de la agenda inicial en el entendido que en cada uno de ellos, de una sola vez se negociarían los aspectos necesarios y los complementarios.
La Agenda Comprimida además estableció un mecanismo de negociación paralelo interrelacionados entre si: el de asuntos políticos y el de Cese del Enfrentamiento Armado.
Mientras se desarrollaba todo este proceso y casi hasta el final de la negociación, el conflicto armado continuó con sus altibajos ordinarios. Ciertamente, sus efectos en algunos momentos nublaron la atmósfera de la negociación, pero nunca pusieron en riesgo la continuidad del proceso.
Cuando el FMLN decidió lanzar una ofensiva militar estratégica en pleno proceso de negociación, desde un principio advirtió que la ofensiva estaba limitada en el tiempo y en sus objetivos. Tuvo mucho cuidado en evidenciar que no significaba optar por lo militar y abandonar la negociación, sino poner lo militar al servicio de la negociación.
Desde la perspectiva del FMLN, esta estrategia analizada a posterior¡, contribuyó en forma determinante para lograr concesiones importantes por parte de la FAES. Para ciertos altos oficiales, fue más convincente la demostración de fuerza militar en el campo de batalla que la argumentación en la mesa de negociación, aunque tuviera una lógica contundente.
Por otra parte, si hubiera habido un cese de fuego previo a la negociación, ello hubiera significado tener inactivos a todos los combatientes del FMLN por más de dos años que duró la negociación, sin la mística generada por la guerra misma. Lo más probable es que ello hubiera causado ' al FMLN un creciente número de deserciones. El debilitamiento de su poder militar se hubiera traducido en reducción de su capacidad negociadora.
Una vez alcanzados los acuerdos más importantes, el FMLN consideró innecesario continuar la lucha armada. El 14 de noviembre de 1991, mes y medio antes que terminara el proceso de negociación, decretó unilateralmente una tregua que mantuvo vigente hasta la firma de los Acuerdos de Paz.
5. El futuro de los componentes militares del conflicto.
Las alternativas que se plantearon fueron la supresión de la FAES y del aparato militar del FMLN; la fusión de los mejores componentes de ambos; la desmovilización de los combatientes del FMLN a cambio de la reducción y depuración de la FAES, la supresión de todos los cuerpos de seguridad y el resto de acuerdos políticos.
El FMLN inicialmente propuso como contrapartida a la supresión de su aparato militar, la disolución gradual de la FAES en correspondencia a la política de desmilitarización de la región apoyada en ese momento por los Gobiernos de Costa Rica y Nicaragua. Si éste hubiera sido el caso, debería haber quedado en El Salvador una pequeña estructura que posibilitara el adiestramiento de la población en edad de servicio militar y la rápida conformación de un dispositivo defensivo en el caso remoto de una agresión externa.
Los argumentos del FMLN para sustentar esta posición eran de tipo económico, político y militar: no estaba de acuerdo con que se mantuviera la FAES porque ello significaba un creciente y desproporcionado gasto en una estructura improductiva, en un país tan pobre y pequeño como El Salvador, en una coyuntura internacional en la que no existen condiciones para una agresión externa. En cambio, su disolución podría contribuir a facilitar el proceso de democratización del país reduciendo los riesgos de golpes de estado y de subordinación del poder civil al militar.
La correlación de fuerzas interna e internacional no fue suficiente para lograr este objetivo. Máxime que presuponía un acuerdo regional - aún poco probable- de constituir a Centroamérica en una zona de paz desmilitarizada. Pero tampoco fue suficiente para que el FMLN aceptara desmontar todo su aparato militar a cambio de la reducción y depuración de la FAES y la supresión de los antiguos cuerpos de seguridad del Estado. El Frente, además, necesitaba de alguna manera preservar parte del poder de sus armas para garantizar la democratización del país y el pleno respeto de los derechos humanos.
Esta encrucijada fue, sin duda, desde la perspectiva del contenido de la negociación el "nudo gordiano" más difícil de resolver. Su solución se encontró en la composición de la nueva Policía Nacional Civil. Se acordó que en ella se incorporara mayoritariamente a civiles que no hubieran participado en la lucha armada, junto con un igual número de ex Policías Nacionales y ex combatientes del FMLN. Después de la firma de los Acuerdos de Paz, esto se concretizó en un ó0% de civiles no involucrados en el conflicto, un 20% de ex Policías Nacionales y otro 20% de ex combatientes del FMLN.
Para resolver este y el anterior nudo gordiano, se necesitó que el Secretario General de la ONU se involucrara personalmente, apoyado por el grupo de Amigos y del Gobierno de EE. UU.
6. La amplitud o profundidad de las reformas negociadas.
Obviamente, lo mejor hubiera sido que el FMLN no se hubiera tenido que plantear esta disyuntiva y haber podido concertar una reforma que erradicara todas las causas del conflicto armado. La acumulación de fuerzas político-militar lograda por el FMLN no fue, sin embargo, suficiente para enfrentar a la vez en la mesa de negociación a la FAES, cuerpos de seguridad y la oligarquía salvadoreña.
Cuando se negociaron las Reformas Constitucionales, el FMLN propuso modificaciones que afectaban intereses sustantivos de todos estos sectores. Dichas reformas eran necesarias para erradicar las injusticias de la estructura económica, política y social que originaron el conflicto armado; pero el haberlas propuesto todas simultáneamente provocó que todos los sectores afectados se aglutinaran en torno a una negativa cerrada por parte del GOES. La suma de todos estos centros de poder generó una correlación mayor que la acumulada por el FMLN y las fuerzas de oposición.
A partir de esta experiencia, el FMLN tuvo que llevar a cabo una dolorosa y difícil opción: impulsar una revolución negociada predominantemente política 0 predominantemente económica. Optó por la primera porque consideró que desaparecida la represión y creados los espacios políticos necesarios para que se pudieran desarrollar las fuerzas políticas y sociales de oposición, se podría continuar completando la democratización del país y alcanzar la transformación de su estructura económica.
Por otra parte, fue más fácil conseguir mayor apoyo interno e internacional para depurar y reducir la FAES y para suprimir los cuerpos de seguridad, que para transformar a fondo los mecanismos actuales de acumulación y concentración del capital. Las numerosas y masivas violaciones cometidas por todos estos organismos del Estado les habían generado tal desprestigio y aislamiento que sectores determinantes de ARENA, del GOES y de la misma oligarquía no se opusieron a que hubiera dicha depuración, reducción y supresión.
7. La concreción del paquete de negociación.
Aunque los temas de la agenda de negociación quedaron definidos casi desde el principio del proceso de negociación en el Acuerdo de Caracas, el contenido concreto que abarcaba cada tema quedó abierto. El mismo hecho que se establecieran dos fases incrementó su indefinición. En dos ocasiones había que discutir el mismo tema sin que estuviera precisado cuáles serían cada vez los posibles puntos de negociación. Ello planteó la disyuntiva de concretar los contenidos de cada uno de los temas de la agenda o dejarlos abiertos.
El GOES necesitaba saber con precisión de qué tamaño eran las demandas del FMLN planteadas a cambio de poner fin al conflicto armado y desmontar su aparato militar; pero para el FMLN, especialmente al principio de la negociación, era muy difícil precisar todo ese contenido. Tenía claro los objetivos generales que buscaba, las medidas globales que ello suponía, pero sobre la marcha fue concretando sus componentes. De suerte que hasta la última etapa de la negociación se pudieron precisar todos ellos.
La decisión que se adoptó para superar este problema fue, en primer lugar, no seguir publicando los acuerdos adoptados al agotarse cada tema de la agenda, sino dejarlos "congelados" hasta que se tuviera clara la perspectiva total y se terminara de concertar el Cese del Enfrentamiento Armado. Ello en la práctica significó que todos los acuerdos temáticos posteriores al Acuerdo de México quedaron congelados hasta el final de la negociación.
La única excepción fue el llamado Acuerdo de Nueva York que, además de resolver los dos nudos gordianos mencionados, estableció la creación de COPAZ, una instancia de verificación nacional de los acuerdos y de elaboración de todas las leyes requeridas para la ejecución de los mismos, que contaba con la participación del FMLN y de los demás partidos que entonces estaban representados en la Asamblea Legislativa en una correlación de fuerzas paritaria para ambas Partes. Institución que fue otra de las garantías que se acordaron junto con la composición de la PNC para asegurar el pleno cumplimiento de los Acuerdos de Paz, sobre todo después que desapareciera el aparato militar del FMLN.
8. Los plazos de la negociación.
Muy relacionado con los dos numerales anteriores está la disyuntiva de fijar plazos para terminar cada tema de la agenda o dejar indefinida la duración del proceso.
En el caso de El Salvador, al acordarse la agenda inicial se concertó también un calendario según el cual antes de mediados de septiembre de 1990, debía terminar la primera fase y entre dos y seis meses después debía concluir todo el proceso. Estos dos plazos no se cumplieron ni se volvieron a reprogramar. En cambio, sí existieron dos fechas inamovibles no acordadas que fueron determinantes en el proceso de negociación.
El mecanismo vigente para reformar la Constitución establece que las reformas deben ser aprobadas por dos Asambleas Legislativas consecutivas. El 30 de abril de 1991 era la fecha en que terminaba una Asamblea y al día siguiente iniciaba la siguiente. En consecuencia, si para antes del 30 de abril no se hubieran concretado los acuerdos sobre las Reformas Constitucionales, la Carta Magna no hubiera podido ser modificada hasta 1994.
La segunda fecha determinante fue la del 31 de diciembre de 1991, día que terminaba el mandato del Embajador Pérez de Cuellar como Secretario General de la ONU. El hecho de ser éste latinoamericano y haberse interesado e involucrado tanto personalmente en el proceso de negociación, hizo que se considerara su intermediación como la más efectiva para sacar adelante dicho proceso. Esta percepción contribuyó a que los Gobiernos del Grupo de Amigos y el de EE.UU. se decidieran a apoyarlo. Pero si esta alternativa no lograba su objetivo, era incierto que la gestión impulsada por un nuevo Secretario General, del continente africano, sin vinculación ni experiencia en América Latina pudiera resultar más efectiva. Tampoco era seguro que el nuevo Secretario General iba a mantener en sus mismos cargos y llevar la misma relación tan estrecha con los demás funcionarios de la ONU que habían participado en la intermediación. En consecuencia, los Gobiernos más involucrados en el proceso de negociación advirtieron a las Partes que ellos replantearían su participación si no terminaba el proceso antes de ese fin de año. El FMLN, además, tomó en consideración que al cambiarse algunos actores claves del proceso y posiblemente modificarse las reglas de juego, se corría también el riesgo que los acuerdos logrados que se encontraban en la congeladora podrían irse derritiendo.
Estas dos fechas inamovibles fueron la ocasión para que se pudieran generar las mayores presiones sobre las Partes con el objeto de que llegaran a un acuerdo a tiempo. Fueron oportunidades reales bien aprovechadas para acelerar y definir la concertación. Durante las intensas jornadas de negociación previas a estos plazos, los actores que no formaban parte de la mesa de negociación probablemente presionaron más al GOES para que hiciera concesiones que al FMLN para que redujera sus demandas. En cambio, el factor tiempo jugó en favor del GOES.
En la medida que transcurría, se acortaba la posibilidad de negociar a fondo o extensamente los temas pendientes. Por ello, en estas ocasiones el GOES adoptó la estrategia de dejar lo más posible para que se resolviera en el último minuto.
9. El nivel de información a la opinión pública.
Durante toda la negociación se presentó la disyuntiva de informar a través de los medios de comunicación sobre la marcha de este proceso o darle carácter confidencial.
Obviamente, es muy descohesionador y desleal negociar a espaldas de los componentes de cada una de las Partes o de sus principales bases de apoyo, pero al mismo tiempo, es bastante perturbador para el proceso mismo de negociación el publicar por los medios de prensa su desarrollo. Muchas veces se distorcionan las declaraciones, se prestan a especulaciones ulteriores, se modifican los énfasis o enfoques; casi siempre existen condiciones desiguales para que cada Parte exponga sus planteamientos propios o su percepción del proceso. Por otra parte, resulta prácticamente imposible informar en privado a los interesados y evitar que alguno de ellos filtre la información a la prensa con las distorsiones e inconvenientes mencionados.
Formalmente las Partes convinieron que sin el consentimiento de las Partes, no se podían publicar los documentos elaborados por la ONU, ni el desarrollo de los debates efectuados en la mesa de negociación. En dos ocasiones acordaron "Entendidos" sobre la interpretación de los acuerdos más sensibles que supuestamente no deberían haberse publicado hasta terminado el proceso de negociación. Existió también el acuerdo de que las personas que formaban parte de las comisiones negociadoras no podían hacer declaraciones a la prensa. El único autorizado para ello era el Intermediario. Todos estos acuerdos generalmente no fueron respetados.
En realidad, el debate en la prensa fue otro campo de batalla que jugó un rol similar al enfrentamiento armado. Lo publicado en la prensa nacional más bien entorpeció la negociación; en la prensa internacional generalmente la favoreció.
10. El esclarecimiento y la sanción de los responsables de las violaciones a los derechos humanos cometidas durante el conflicto armado.
Además de buscar, con los Acuerdos de Paz, suprimir o depurar el aparato estatal responsable de innumerables violaciones a los derechos humanos que fueron una de las causas que originaron el conflicto armado, las Partes reconocieron la necesidad de esclarecer y superar todo señalamiento de impunidad de oficiales de la Fuerza Armada.
Al tratar de concertar un mecanismo para ello se plantearon las siguientes disyuntivas:
a. 0 se entendía por impunidad la falta de voluntad por parte del GOES para esclarecer y sancionar las violaciones cometidas por oficiales de la FAES y funcionarios del estado, o se tomaba un concepto más amplio que incluyera la falta de esclarecimiento y sanción de cualquier acto grave de violencia. El GOES se opuso a la primera interpretación por lo que se tuvo que asumir la segunda.
b. 0 se le urgía al Organo Judicial que esclareciera y sancionara todos estos hechos o se creaba un mecanismo especial para ello. El FMLN no podía aceptar la primera opción por la notoria ineficiencia y parcialidad del sistema judicial salvadoreño, por lo que sin perjuicio de que hiciera una investigación los tribunales de justicia, se optó por nombrar a tres personalidades extranjeras. Se prefirió no fueran salvadoreños por considerar que era demasiado riesgoso o dudoso pudieran asumir esta misión imparcial eficazmente después de tantos años de represión y polarización.
c. 0 se establecía este mecanismo por tiempo indefinido para que esclareciera el mayor número de casos o se ponía un plazo relativamente corto para que se concentraran a investigar los más impactantes a fin de que fueran sancionados en forma ejemplarizante. Se optó por fijar un plazo de seis meses que se prolongó a ocho, ya que se consideró que este período investigativo, por su misma naturaleza iba a reabrir heridas, generar desestabilidad y por más que se prolongara no iba a lograr esclarecer muchas de las violaciones ocurridas en el pasado por falta de pistas.
En concreto, el GOES y el FMLN decidieron establecer la Comisión de la Verdad con la misión de investigar los graves hechos de violencia ocurridos desde 1980, facultándola para "recomendar disposiciones de orden legal, político 0 administrativo que puedan colegirse de los resultados de la investigación. Dichas recomendaciones podrían incluir medidas destinadas a prevenir la repetición de tales hechos, así como iniciativas orientadas hacía la reconciliación nacional".
Independientemente de lo anterior, existía además la necesidad de que el GOES, al firmarse los Acuerdos de Paz, garantizara a los ex-combatientes del FMLN el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos en orden a su reincorporación, dentro de un marco de plena legalidad, a la vida civil, política e institucional del país", ya que los militantes del FMLN antes de la firma de dichos Acuerdos eran considerados por el GOES como subversivos y existía orden de captura sobre muchos de ellos.
Para lograr esta garantía, se acordó que el GOES adoptara las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para ello, acuerdo que el GOES aprovechó para decretar el 23 de enero de 1992 una amnistía en favor no sólo del FMLN sino de ambas Partes. En esta ocasión, dejó abierto sin embargo la posibilidad de que la Comisión de la Verdad pudiera recomendar disposiciones de orden legal en contra de aquellos que resultaran responsables de las violaciones que analizara.
Pero la Comisión de la Verdad pronto cayó en la cuenta que "la incapacidad de los tribunales de aplicar la ley a hechos de violencia cometidos bajo la cobertura directa o indirecta del poder público, forma parte integral de la realidad en la cual esos hechos tuvieron lugar y es inseparable de ellos". Ante esta realidad, la Comisión se enfrentó no ante la disyuntiva de "si se debe o no sancionar a los culpables sino si se puede o no hacer justicia" y llegó a la conclusión de que en ese momento "no existía una administración de la justicia que reuniera los requisitos mínimos de objetividad e imparcialidad para impartirla de manera confiable" por lo que no recomendó ninguna disposición legal. Esta decisión fue acertada porque dada la parcialidad y complicidad de la Corte Suprema de Justicia de entonces, lo más probable hubiera sido que se habría dedicado a sancionar a los militantes del FMLN señalados por la Comisión de la Verdad y a absolver a los de la FAES y el GOES.
Por su parte, el partido gubernamental ARENA el 20 de marzo de .1993, aprovechando que contaba con la mayoría de la Asamblea .Legislativa, aprobó otra amnistía con la que se cerró la posibilidad que en el futuro los responsables de estas graves violaciones esclarecidas por la Comisión de la Verdad pudieran ser sancionadas judicialmente.
Las sanciones reales que recibieron la mayoría de los mencionados en el Informe de dicha Comisión fue la de ser dados de baja de la FAES porque sus nombres también aparecieron en la lista de los que la Comisión Ad Hoc recomendó fuesen depurados. Varios de ellos además quedaron con un estigma social por haber sido señalados por la Comisión de la Verdad. Este estigma de hecho les dificulta poder acceder a cargos públicos de elección popular.
El hecho de no haber sido esclarecidas la mayoría de las violaciones a los derechos humanos, ni haber sido sancionados judicialmente ni siquiera los responsables de los casos aclarados por la Comisión de la Verdad, con razón han dejado insatisfechas a la mayoría de las organizaciones defensoras de los derechos humanos y a muchas de las víctimas de la represión. Todas ellas quisieran que se continuara investigando el pasado y se sancionara a los responsables de tantas desapariciones forzadas, torturas, ejecuciones sumarias, masacres, etc. Sin duda, es un imperativo de la moral pública completar el esclarecimiento de los hechos pasados y sancionar a los que resulten culpables; pero también e1 s una necesidad para la reconciliación nacional y la estabilidad del país el poner en un momento fin a esta reivindicación de investigar el pasado y concentrar los esfuerzos en el presente y futuro para prevenir que no vuelvan a repetirse violaciones similares, lograr el pleno respeto de los derechos humanos, y tratar en serio de que en adelante se erradique la impunidad. No en vano el art. 6 del Protocolo II de los Convenios de Ginebra establece en el numeral 5 que "a la cesación de las hostilidades las autoridades en el poder procurarán conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado que se encuentren privadas de libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado". Sin duda es un mal menor. Máxime en circunstancias como las de El Salvador en las que el Organo Judicial no fue reformado inmediatamente después de terminado el conflicto y no ofrecía ninguna garantía de ser imparcial y efectivo en administrar la justicia.
11. La duración del período del Cese de Fuego.
Al negociar la calendarización de la ejecución de los acuerdos, uno de los aspectos fundamentales fue cuándo terminar con el cese de fuego y completar la destrucción del aparato militar del FMLN. Obviamente el GOES se inclinaba porque fuera lo más pronto posible, en un plazo máximo de ó meses. Además, quería que el desmontaje del aparato militar del FMLN se efectuara independientemente de la ejecución de los compromisos gubernamentales. El FMLN, por su parte, quería que se alargara el período del cese de fuego mínimo por un año, y el desmontaje de su aparato militar se llevara a cabo gradualmente en dependencia de la ejecución de los compromisos asumidos por el GOES.
Quedó acordado que el cese de fuego durara nueve meses. En la práctica, este período se alargó hasta once. La calendarización de la ejecución de los acuerdos se concertó de tal forma que hubiera una concordancia entre el cumplimiento de los compromisos gubernamentales y la gradual desmovilización de los ex combatientes del FMLN y la destrucción de su armamento.
En el proceso de ejecución del calendario acordado, ONUSAL aunque reconoció la relación existente entre los compromisos del GOES y el desmontaje del aparato militar del FMLN, no aceptó el principio de que esta relación fuese condicionante. No obstante lo anterior, el FMLN retrasó la desmovilización de sus ex combatientes cada vez que habían retrasos sustantivos en el cumplimiento de los compromisos gubernamentales.
Las lecciones que se pueden sacar del proceso salvadoreño al respecto es que:
El nivel de ejecución de los acuerdos no está definido sólo por lo que se acordó sino vuelve a estar determinado por la correlación de fuerzas que las Partes tengan en el momento del cumplimiento.
La palanca más efectiva para mover los demás mecanismos de presión a que urjan el pleno cumplimiento de los compromisos gubernamentales fue la de parar o retrasar la desmovilización de los combatientes del FMLN y la destrucción de su armamento.
El período de concentración de los ex combatientes no se puede prolongar demasiado. En el caso de El Salvador, hubiera sido difícil alargarlo más de once meses. La mayoría de ellos se hubieran desesperado por estar tanto tiempo relativamente aislados e inactivos, teniendo por delante la incertidumbre de su reinserción económica y familiar.
Concentrar en el período que dure el cese de fuego la ejecución de los acuerdos más sustantivos idealmente es lo más acertado. En la práctica hay que evitar que esa misma concentración de ejecución de acuerdos claves haga casi imposible su cumplimiento a tiempo.
Generalmente los acuerdos más claves son de compleja ejecución.
El calendario concertado originalmente ha tenido que ser recalendarizado en más de cinco ocasiones. Cada recalendarización ha supuesto una negociación al más alto nivel auspiciada por ONUSAL.
Sin duda alguna, la labor de ONUSAL y del nuevo Secretario General de la ONU han sido determinantes para asegurar el nivel de cumplimiento de la ejecución de los acuerdos. Pero hay que ser conscientes que Naciones Unidas puede verificar incumplimientos, proponer mecanismos de ejecución, urgir su cumplimiento; pero ordinariamente no dispone de todos los recursos necesarios para obligar a un gobierno a que cumpla con sus compromisos adquiridos.
En conclusión, para asegurar la ejecución plena de los acuerdos, es necesario involucrar desde la negociación a la mayoría de la población y a gobiernos claves que estén interesados en lograr una paz duradera. Es la forma de que estos actores sientan suyos los Acuerdos de Paz y como tales, urjan su ejecución. Esta ha sido, a mi parecer, la debilidad más grande que ha tenido, desde la perspectiva del FMLN, el proceso de ejecución de los acuerdos: no logró involucrar suficientemente a la sociedad civil. En consecuencia, después de que el FMLN terminó con su aparato militar, los actores externos en varias ocasiones han tenido que jugar un rol preponderante en urgir la ejecución de los acuerdos. La comunidad internacional ha respondido generalmente en forma satisfactoria, pero hubiera reaccionado más rápida y efectivamente si hubiera habido una mayor presión interna en favor del pleno cumplimiento de lo acordado.
VI. La Revolución Negociada Inconclusa
Por haberme extendido demasiado, no voy a detenerme a señalar los logros alcanzados en la negociación y en la ejecución de lo acordado. Solo voy a precisar que el proceso de cumplimiento no está terminado. Quedan por ejecutarse aspectos claves que de no ponerse en práctica, pueden desestabilizar un proceso hasta ahora exitoso como ha sido el salvadoreño. El reciente acuerdo adoptado por las Partes el 4 de octubre pasado de crear mecanismos conjuntos y las medidas necesarias para asegurar el pleno cumplimiento de todo lo que falta antes del 30 de abril de 1995, es un nuevo impulso que debe ser apoyado nacional e internacionalmente para que logre su objetivo.
Quiero también insistir que con el cumplimiento de todo lo acordado no se completa la erradicación de todas las causas que originaron el conflicto armado. Es indispensable llevar a cabo transformaciones económicas profundas, seguir avanzando en la democratización política del país y en el pleno respeto de los derechos humanos. Tiene que continuar la desmilitarización del país y de la región centroamericana.
VII. Los Elementos Fundamentales en una Estrategia de Negociación para Lograr que Realmente Conduzca a la Consolidación de la Paz
Como conclusión de todo lo anteriormente expuesto, voy a tratar de responder en base a la experiencia salvadoreña al aspecto central planteado por los organizadores de este seminario.
1. Para lograr que la negociación realmente asegure la consolidación de la paz es indispensable que:
a) La mayoría de la población busque activamente este objetivo.
b) La ejecución de lo acordado erradique las injusticias estructurales que originaron el conflicto armado.
c) Se concerten medidas efectivas que creen condiciones reales para que los ex combatientes de ambas Partes se puedan reinsertar a la vida productiva.
2. El logro de este objetivo global no depende principalmente del diseño de la estrategia de negociación. Hace falta contar con la correlación de fuerzas político-militar interna y el apoyo internacional que se necesita para ello.
3. Cuando la fuerza acumulada no es suficiente para lograr este objetivo máximo, se puede lograr que la negociación contribuya a generar un dinamismo que vaya consolidando la paz, siempre y cuándo resulte de la ejecución de lo acordado un proceso creciente de democratización, por lo menos política, que permita ampliar posteriormente dicho proceso al campo económico y social.
4. En el caso de El Salvador, los acuerdos claves que pueden conducir a este objetivo parcial para la consolidación de la paz son:
La depuración, reducción de la FAES, su profesionalización y adecuación a una sociedad en paz.
La supresión de los cuerpos de seguridad, Dirección Nacional de Inteligencia y demás grupos paramilitares que junto con la FAES fueron la principal fuente de violaciones a los derechos humanos.
La apertura constitucional y real de espacios políticos.
El desempeño conforme a la nueva doctrina acordada de la Policía Nacional Civil.
Las reformas al Sistema Judicial para ir haciendo efectiva la administración de la justicia.
El valiente y fiel desempeño de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.
La reforma al Sistema Electoral.
La institucionalización de los mecanismos de concertación, hasta ahora transitorios, creados por los acuerdos, tales como: la Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz y el Foro para la Concertación Económica y Social.
Los programas de transferencia de tierras y de asentamientos humanos en beneficio de los ex combatientes y habitantes de las zonas ex conflictivas controladas por el FMLN.
Los demás programas de reinserción para ex combatientes de ambas Partes.
El funcionamiento debido del Fondo para la Protección de Lisiados y Discapacitados por causa de la guerra.
5. Hasta ahora el pueblo salvadoreño en repetidas ocasiones ha evidenciado su sincero empeño por finalizar el conflicto armado. Tiene aún que esforzarse por conseguir una paz justa y duradera.
PONENCIA DEL DR. RAFAEL E. MORENO
Asesor de la Comisión Negociadora del FMLN. Miembro de la Comisión de Seguimiento de la Ejecución de los Acuerdos de Paz de El Salvador, C.A.
Seminario Internacional Sobre Negociación de Conflictos Armados. 27 - 29 de Octubre de 1994.
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Introducción
I. Peculiaridades del Proceso de Negociación Salvadoreño
II. Condiciones Nacionales e Internacionales que Posibilitaron y Vialibilizaron este Proceso
III. Motivos por los que el FMLN optó por la Negociación y definió su estrategia de concertación
IV. Los Actores de la Negociación
V. Algunas de las Principales Encrucijadas del Proceso de Negociación
VI. La Revolución Negociada Inconclusa
VII. Los Elementos Fundamentales en una Estrategia de Negociación para Lograr que Realmente Conduzca a la Consolidación de la Paz
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Introducción
El objetivo de esta exposición es compartir con Uds. mi opinión personal sobre el proceso negociador desde la perspectiva del Frente. La motivación que me impulsa a manifestarles estos puntos de vista es que estoy convencido que el pueblo salvadoreño tiene una enorme deuda con Colombia y los demás países de la comunidad internacional por la contribución tan importante que han tenido y están teniendo en viabilizar la negociación y en hacer efectiva la ejecución de los Acuerdos de Paz. Al mismo tiempo, me mueve el valor intrínseco inspirador que considero tiene la experiencia salvadoreña.
Lo anterior no quiere decir que considere sea posible repetir de igual forma en otros procesos de negociación la experiencia salvadoreña, ni que ésta sea la panacea. Sin duda alguna, el nivel de correlación de fuerzas interna e internacional son los factores determinantes que configuran cada proceso de paz; el derecho de auto-determinación de los pueblos debe ser respetado en cualquier caso.
I. Peculiaridades del Proceso de Negociación Salvadoreño
Lo que distingue al proceso salvadoreño de otros procesos de negociación no son sólo los actores internos y externos que participaron; también es su carácter innovador y el precedente que ha generado a nivel internacional.
2.Es la primera vez que Naciones Unidas participa como intermediario y posteriormente como verificador en la solución de un conflicto armado de carácter no internacional.
3. Es la primera vez que con mayor claridad se reconoce que las violaciones a los derechos humanos fueron las causas principales que generaron la lucha armada, y en consecuencia, se busca con los Acuerdos de Paz erradicar los factores que originaron dichas violaciones, así como proteger y promover estos derechos fundamentales.
II. Condiciones Nacionales e Internacionales que Posibilitaron y Vialibilizaron este Proceso
1. A nivel nacional:
a. La capacidad militar del FMLN.
El FMLN logró desarrollar un aparato militar que le permitió llevar a cabo por más de 10 años una lucha armada que se extendió a 12 de los 14 departamentos del territorio nacional. En este período realizó ofensivas que tuvieron repercusión interna e internacional. Su poder militar fue reconocido por la Asamblea General de las Naciones Unidas desde 1983 al considerar el conflicto salvadoreño como "un conflicto armado de carácter no nacional" sujeto a las normas humanitarias de la guerra Ello permitió a la mayoría de los Gobiernos de América Latina y de Europa relacionarse con ambas Partes contendientes, urgirles la observancia del Protocolo II. Adicional a los Convenios de Ginebra, reconocer al FMLN como Parte e ir involucrando a Naciones Unidas en la búsqueda de una solución política.
b. La situación de empate militar a la que se llegó en el conflicto armado.
El desarrollo de la capacidad militar del FMLN generó un persistente empate militar. Por varios meses ambas Partes infructuosamente trataron de romperlo. Para lograrlo se hubiera requerido un enorme esfuerzo logístico y ofensivo que en el corto y mediano plazo ninguna de ellas estaba en capacidad de realizar. Esta realidad poco a poco fue llevando al FMLN, y me imagino también a la FAES, a la convicción de que no podían ser derrotados pero tampoco podían aspirar a una victoria militar contundente en los próximos años. Convicción que condujo a ambos a tomar la decisión de negociar.
c. La polarización política tan acentuada en la sociedad salvadoreña.
El conflicto salvadoreño también fue político. En este terreno se llegó a una polarización tal que el GOES contaba con el apoyo de todas las fuerzas políticas y sociales de derecha y el FMLN en cierto sentido tenía el apoyo de los sectores más importantes de oposición. Ello permitió que en la mesa de negociación estuviera representada la mayoría de los intereses políticos de la nación. Lo que facilitó que los acuerdos adoptados tuvieran el respaldo de los principales partidos políticos del país.
d. El aparato político diplomático y de solidaridad desarrollado por el FMLN en el campo internacional.
Durante el período del conflicto armado, el FMLN llegó a tener representantes político-diplomáticos y/o organizar movimientos de solidaridad en favor de su causa en Canadá, EE.UU., México, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Cuba, Colombia, Venezuela, Brasil, España, Portugal, Francia, Bélgica, Irlanda, Italia, Inglaterra, Alemania, Suiza, Holanda, Austria, Suecia, Noruega, Dinamarca. En pocas palabras, el FMLN llegó a tener más representaciones político~diplomáticas que Embajadas el GOES.
Facilitó la apertura y el desarrollo de todas esas relaciones el hecho de que el FMLN buscó una solución política del conflicto desde 1981 y, sobre todo, el haber estado aliado con el Frente Democrático Revolucionario, cuyos dirigentes tenían sólidos vínculos en la Internacional Socialista y cierta relación con lo que hoy se denomina Internacional Demócrata Cristiana.
Ello permitió al FMLN ganar un amplio reconocimiento y fuerte apoyo internacional. También facilitó que la Asamblea General y la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, desde el año 1980 hasta ahora, hayan estado dando seguimiento al caso salvadoreño en sus sesiones que llevan a cabo cada año.
Todo ello propició la participación del Secretario General de la ONU en la solución política del conflicto salvadoreño y redujo las posibilidades de que Naciones Unidas se parcializara en favor del GOES.
e. El sincero y creciente anhelo del pueblo salvadoreño por alcanzar una paz duradera.
Fue un factor de presión que contribuyó a que las Partes tomaran en serio y aceleraran el proceso de negociación.
f. El nivel de dependencia internacional, sobre todo de la FAES y del GOES.
Este factor fue una palanca adicional que incrementó los efectos de la presión que en ciertos momentos del proceso de negociación ejercieron algunos gobiernos.
2. A nivel internacional:
a. La desideologización del conflicto generada por la caída del campo socialista europeo y la derrota en las elecciones nicaragüenses del FSLN.
Estos hechos posibilitaron que el conflicto armado salvadoreño fuera percibido interna e internacionalmente en sus dimensiones reales, quedaran resaltadas mejor sus causas estructurales propias, se eliminara la posibilidad de atribuirlo a la política expansionista de la URSS apoyada por Cuba y Nicaragua, se dificultara para ambas Partes las posibilidades reales de intensificar o seguir prolongando indefinidamente la lucha armada.
b. El cambio de política de la administración Bush hacia El Salvador y en concreto hacia el FMLN.
La desideologización del conflicto armado, junto con las gestiones de varios gobiernos y de congresistas norteamericanos, fueron determinantes para que el Gobierno de Estados Unidos cambiara gradualmente su política hacia El Salvador y en particular hacia el FMLN. De estar apoyando una victoria militar de la FAES contra el FMLN y rechazar cualquier comunicación con el Frente, pasó a:
Tratar que el proceso de negociación se redujera a una rendición honrosa del FMLN;
Priorizar poco a poco la búsqueda de una solución política global negociada;
Apoyar cada vez más la gestión de intermediación de la ONU hasta llegar en la última etapa del proceso de negociación a cooperar estrechamente con el intermediario en relación con el GOES.
Aceptar recibir documentos del FMLN relacionados con la negociación;
Tener comunicación mutua con él, aunque indirecta e informal, a través de "non papers" entregados a través de terceros.
Sostener un diálogo directo, frecuente con una de las organizaciones del FMLN, hasta llegar a tomar la iniciativa de llevar a cabo una relación formal directa con el Frente.
La participación del Gobierno de Estados Unidos a partir de septiembre de 1991 fue determinante para lograr acuerdos, sobre todo relacionados con la reducción y depuración de la FAES.
c. El interés de varios gobiernos no centroamericanos de contribuir en la solución del conflicto salvadoreño.
Fue importante se involucraran gobiernos no centroamericanos porque los gobiernos de esta región, en sus declaraciones públicas (no tanto en sus gestiones), apoyaron un esquema de negociación para el caso salvadoreño totalmente parcializado a favor del GOES y, en consecuencia, inaceptable para el FMLN.
El interés de los Gobiernos de Colombia, España, México y Venezuela, permitió se conformara lo que llamó el Grupo de Amigos del Secretario General. Grupo que fue un apoyo casi constante a las gestiones de Naciones Unidas en la negociación y que conforme éstas fueron avanzando, incrementó su nivel de participación política hasta involucrar personalmente a sus Jefes, de Estado.
El Grupo de Amigos del Secretario General jugó además un papel determinante en la Asamblea General y en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, garantizando que el texto de sus resoluciones respetara los términos de negociación acordados por las Partes y no adoptara el enfoque unilateral del GOES apoyado por los Gobiernos Centroamericanos.
Además del Grupo de Amigos del Secretario General, participaron otros Gobiernos Europeos, haciendo gestiones con el Gobierno de EE.UU. y/o apoyando financieramente la asesoría técnica y aún parte del mismo proceso de negociación.
d. La firmeza y capacidad de la intermediación de la ONU.
Esta capacidad estuvo potenciada por la calidad personal y profesional de los funcionarios de Naciones Unidas que participaron directamente en la intermediación y la de sus asesores; la vinculación estrecha que existía entre el Secretario General de la ONU y' su Representante Personal designado para ejercer ordinariamente la intermediación; y el involucramiento personal del propio Embajador Javier Pérez de Cuellar, interesado en terminar su mandato como Secretario General de la ONU haciendo un aporte significativo en favor de la paz en América Latina.
Antes del proceso de negociación auspiciado por la ONU, había estado moderando varios intentos de diálogo entre las Partes el Arzobispo de San Salvador. Lo que añadió la participación de la ONU al proceso de negociación fue una mayor capacidad para urgir los términos acordados, para conseguir asesoría técnica cualificada y apoyo internacional, y una mayor experiencia para proponer acuerdos que contribuyeran efectivamente a la solución del conflicto armado.
Resalto además las cualidades personales de los funcionarios de la ONU y la de sus asesores porque tengo la impresión que en otros casos similares fuera de la región centroamericana, los que han desempeñado roles similares por parte de este máximo organismo mundial no han tenido siempre igual imparcialidad, profesionalismo y resistencia para no dejarse influenciar por presiones unilaterales del propio Gobierno que participa en la negociación o de alguna superpotencia.
e. El contexto de un proceso de paz regional.
La base jurídica que permitió que el Secretario General de Naciones Unidas, con el apoyo del Consejo de Seguridad, por primera vez participara como intermediario en un conflicto armado interno, no fue sólo la solicitud de las Partes involucradas y el interés de algunos gobiernos. Mucho contribuyó el hecho que en ese momento se estuviera desarrollando un proceso de paz regional que ya había involucrado a la ONU en el proceso de verificación a través de la Misión de Observadores del ONUCA. Como parte de este proceso regional, los Presidentes de Centroamérica solicitaron al Secretario General que apoyara a los gobiernos de la región con conflictos internos en la búsqueda de una solución negociada.
f. Las condiciones que puso el Secretario General de la ONU para participar como intermediario en la negociación.
El Embajador Javier Pérez de Cuellar pidió a ambas Partes que:
Le aseguraran de que tenían un propósito serio y de buena fe de lograr, en el plazo más breve posible, la finalización definitiva del conflicto armado.
Se comprometieran a no abandonar el proceso de negociación y a llevarlo a cabo de manera continua e ininterrumpida.
Estuvieran involucradas al más alto nivel.
III. Motivos por los que el FMLN optó por la Negociación y definió su estrategia de concertación
Entre las condiciones nacionales e internacionales anteriormente mencionadas, las que más influyeron en esta decisión del FMLN fueron la imposibilidad de romper el empate militar en un mediano plazo y el creciente anhelo de paz del pueblo salvadoreño.
Estos factores pusieron al FMLN ante la disyuntiva de prolongar indefinidamente el conflicto armado en condiciones cada vez más difíciles, con el consecuente incremento del sufrimiento de la población, o aprovechar su poder militar alcanzado para crear, mediante la negociación, los espacios democráticos necesarios que le permitieran trasladar su lucha al terreno estrictamente político en condiciones favorables para seguir avanzando.
La opción de negociar no llevó al FMLN a detener su desarrollo militar durante el proceso de negociación. Por el contrario, lo motivó a incrementarlo y utilizarlo en favor de la negociación. Por ello organizó dos grandes ofensivas: la de 1989 fue determinante para que se generaran las condiciones para un proceso de negociación auspiciado por la ONU, y la de 1990 para contribuir a acelerar la negociación y a disipar la creencia extendida entre la FAES que el FMLN, después de la derrota electoral del FSLN en Nicaragua, estaba debilitado militarmente y estaba pretendiendo alcanzar en la mesa de negociación lo que no podía lograr en el campo de batalla.
El hecho de haber incrementado su aparato militar al mismo tiempo que participaba en la negociación, permitió al FMLN no desesperarse ni angustiarse ante los impasses de la negociación ni ante la prolongación de la misma.
La convicción de que no podía ser derrotado militarmente le dio la firmeza suficiente para no aceptar que la negociación se convirtiera en su rendición honrosa. La certeza de que no podía aspirar a una victoria militar contundente impidió exigiera indefinidamente la disolución de la FAES. El tener una evaluación precisa de la correlación de fuerzas político-militar en cada uno de los temas de negociación le permitió diseñar una estrategia de concertación realista, definiendo claramente sus máximos y mínimos, así como los aspectos no negociables.
IV. Los Actores de la Negociación
1. Los actores ideales:
El FMLN diseño originalmente un proceso de negociación compuesto de dos mesas paralelas mutuamente interrelacionadas: la político militar integrada por el GOES-FAES y el FMLN, cuyo intermediario sería la ONU, y la mesa de la sociedad civil coordinada por la OEA, compuesta por dos sub-grupos: el de todos los partidos políticos y el del resto de la sociedad civil que incluía la Iniciativa Privada, los sectores laborales, las Iglesias, Universidades, organizaciones de derechos humanos, etc.
De estas dos mesas la más determinante debería haber sido la primera; pero la segunda debería haberle aportado insumos y secundado los acuerdos adoptados por las Partes contendientes.
El FMLN quería que ambas mesas estuvieran observadas por representantes del Arzobispado de San Salvador.
Con relación a los actores externos, el FMLN originalmente se opuso a una participación del Gobierno de EE.UU. como parte del Grupo de Amigos porque en ese momento la Administración Bush tenía una política a favor de una victoria militar del GOES. Favoreció el que apoyaran al Secretario General los Gobiernos que se constituyeron como el Grupo de Amigos. También propuso la participación de los Gobiernos Nórdicos. Desde el inicio estuvo de acuerdo que el Consejo de Seguridad fuera el que asegurara la ejecución de los acuerdos, no se opuso a que se celebraran sesiones de negociación en Costa Rica.
La ONU, al inicio, pensó formar un grupo de Gobiernos garantes de los acuerdos compuesto por EE.UU., URSS y Cuba.
2. Los actores reales:
Nunca se pudo concretar la participación del Secretario General de la OEA. Los partidos políticos conformaron lo que se llamó la Interpartidaria. Esta ocasionalmente ofreció insumos a la mesa principal de negociación que quedó integrada conforme el proyecto original. En temas estratégicos como el de Reformas Constitucionales y Fuerza Armada, el consenso logrado en la Interpartidaria presuponía menos concesiones por parte del GOES que las que éste hizo en lo acordado al respecto con el FMLN.
La FAES estuvo representada en la Comisión Negociadora por un oficial de alto rango que ocupaba entonces el cargo de Sub-Jefe del Estado Mayor. En el tema del Cese del Enfrentamiento Armado participaron otro grupo de altos oficiales. En los puntos más cruciales de la negociación, el Ministro de Defensa estuvo siguiendo muy de cerca cada acuerdo que se fue adoptando.
Obviamente, la participación de la FAES en la negociación fue indispensable y determinante por ser una de las Partes contendientes, tener poder decisorio en la definición de muchas de las posiciones gubernamentales y haber sido el tema de la Fuerza Armada uno de los puntos centrales de toda la negociación.
Todos los oficiales que participaron en el proceso de concertación estaban a favor de una solución negociada; generalmente adoptaron posiciones que reflejaban no tanto su punto de vista personal sino la correlación al interior de la institución armada.
La participación de los principales Jefes militares del FMLN en la negociación del Cese del Enfrentamiento Armado fue también importante para mantener la cohesión de los combatientes en torno a los acuerdos que se fueron adoptando y posibilitar la concresión de los mecanismos de separación de fuerzas y demás aspectos militares propios de este tema.
El GOES se opuso a que fuera observador el Arzobispado y se estableciera una mesa paralela de la sociedad civil. Tan sólo reconoció que los partidos políticos y otras organizaciones sociales representativas tenían un papel importante en la consecución de la paz. Por ello aceptó que el Secretario General o su Representante Personal mantuviera contactos con personas y entidades salvadoreñas que pudieran contribuir a los esfuerzos de paz, y que las Partes por separado mantuvieran mecanismos adecuados y permanentes de información y consulta con dichos partidos y organizaciones sociales. Lo más que el GOES llegó a admitir fue que cuando se estimara conveniente, y de común acuerdo, las Partes podían invitar a representantes de estos partidos y organizaciones para recibir sus aportes.
En la práctica, se estableció la costumbre de que antes y/o después de cada período de negociación bilateral, el GOES se reunía con la Interpartidaria y algunas veces con la Iniciativa Privada. El FMLN, además de reunirse en forma separada con cada uno de estos dos sectores, lo hacía también con el Arzobispado de San Salvador y con representantes del Debate Nacional por la Paz que aglutinaba al resto de sectores de la sociedad civil enunciados anteriormente.
El Intermediador bilateralmente se reunía con frecuencia con el Arzobispo de San Salvador, los Secretarios Generales de los principales partidos políticos y ocasionalmente con miembros del Debate Nacional.
Todas estas reuniones fueron importantes para mantener informado a los diversos componentes de la sociedad civil del rumbo y los obstáculos de la negociación y para que éstos plantearan a las Partes sus propias demandas. Sobre todo, contribuyeron a que las Partes oscultaran el estado de la correlación de fuerzas a nivel nacional, y algunas veces lo modificaran. También posibilitaron el que las Partes pudieran hacerse una idea de qué era lo mejor para la nación, y en base a ello, en ciertos temas subordinaran sus intereses particulares al bien nacional.
La Iglesia Católica, más en concreto el Arzobispado de San Salvador, jugó un papel relevante como moderador en los diálogos previos al proceso de negociación auspiciado por la ONU. Durante esta nueva fase, promovió el que los Acuerdos de Paz tuvieran un importante componente de aspectos relacionados con los derechos humanos.
El no haberse institucionalizado la mesa de la sociedad civil, dificultó que sus componentes sintieran como propios los Acuerdos de Paz y, como tales, defendieran posteriormente su ejecución. Sobre todo, contribuyó a que quedaran reducidos al mínimo los acuerdos socio-económicos.
En cuanto a los actores externos, los principales cambios que hubieron con respecto al plan original fueron la participación en los últimos cuatro meses del proceso de negociación, del Gobierno de EE.UU. como refuerzo a la labor del Intermediario y la presencia de todos los Presidentes Centroamericanos en la firma de los Acuerdos de Paz y en la ceremonia de finalización definitiva del conflicto armado.
El contacto permanente de cada una de las Parte y del Intermediario con los Gobiernos del Grupo de Amigos y con otros Gobiernos interesados en el proceso de negociación, generalmente reforzó la labor de intermediación de la ONU y permitió a las Partes percibir con claridad el estado de correlación de fuerzas que existía a nivel internacional sobre cada uno de los temas de la negociación. No hubo un intento serio de conformar el grupo de gobiernos garantes concebido por la ONU.
El Gobierno Cubano reiteradamente manifestó su apoyo al proceso de negociación, se mantuvo informado del desarrollo del mismo, mientras fue miembro del Consejo de Seguridad, jugó un rol relevante en promover el involucramiento de éste en el proceso de verificación de los Acuerdos de Paz; pero no quiso intervenir en la formulación de estos acuerdos.
La URSS y posteriormente Rusia, se limitaron a publicar dos comunicados conjuntos con el Gobierno de EE.UU. apoyando el proceso de negociación y comprometiéndose, en su carácter de miembros permanentes del Consejo de Seguridad, a favorecer que éste diera seguimiento al pleno cumplimiento de los Acuerdos de Paz.
V. Algunas de las Principales Encrucijadas del Proceso de Negociación
En el transcurso de la negociación, que duró dos años, las Partes se encontraron ante diversas disyuntivas procesales o de contenido cuya opción determinó la naturaleza y el rumbo de la negociación. Estas encrucijadas fueron relacionadas con:
1. El organismo internacional que iba a auspiciar el proceso.
El GOES se inclinaba por la OEA; el FMLN priorizaba a la ONU, aunque le daba un rol también a la OEA. Se acordó fuera la ONU por tener mayores recursos, experiencia y consistencia por ser un organismo mundial.
2. El rol que iba a desempeñar la ONU.
Se plantearon dos opciones: la de simple moderador o la de mediador. La primera le designaba a la ONU un rol pasivo en cuanto al contenido de la negociación; la segunda un rol activo determinante. Se optó por un papel intermedio: el de intermediario. Ello significaba darle una participación activa sin tener la facultad de imponerse sobre las Partes cuando éstas no lograran concertar un acuerdo.
En la práctica, el Secretario General de la ONU o su Representante Personal desempeñó los tres roles. Al principio fungió como moderador; seis meses después de iniciado el proceso, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre cuál de las propuestas planteadas por las Partes sobre el tema Fuerza Armada podía servir como base de la negociación, empezó a fungir como intermediario. A solicitud del GOES y del FMLN les presentó un documento elaborado por la ONU en base a los planteamientos expuestos por ellos. A partir de este momento, siguió actuado generalmente como Intermediario.
Sólo en dos o tres ocasiones el Secretario General de la ONU jugó un papel de mediador. Tuvo que hacerlo para romper impasses que de otra forma hubieran sido insuperables.
3. El marco de referencia global del proceso de negociación.
El GOES quería inicialmente que la negociación se hiciera en el marco de los acuerdos regionales posteriores a Esquipulas II. Este marco, además de estar parcializado, reducía el objeto de la negociación a lograr concertar un mecanismo "para hacer efectivo un cese de fuego y desmontar el aparato militar del FMLN". El FMLN, por su parte, aspiraba que el proceso de negociación fuera más global y tuviera objetivos amplios que incluyeran no sólo la desactivación del conflicto armado, sino la erradicación de las causas estructurales que lo originaron.
Por este motivo, rechazó el marco regional y solicitó que ambas Partes concertaran su propio esquema. Ello dio origen al acuerdo inicial conocido como el Acuerdo de Ginebra del 4 de abril de 1990, que estableció como objetivos generales del proceso de negociación: terminar el conflicto armado por la vía política al más corto plazo posible, impulsar la democratización del país, garantizar el irrestricto respecto a los derechos humanos y reunificar a la sociedad salvadoreña.
4. La ubicación del cese de fuego dentro del proceso de negociación.
Este aspecto fue uno de los puntos claves y más difíciles de definir desde el aspecto conceptual y procesal. En el fondo, presupone precisar cuál es el rol de lo militar durante la negociación; en qué momento se tiene que decretar un cese de fuego. El GOES quería que primero se concertara el cese de fuego para después negociar, sin las interferencias de los efectos de la guerra, los aspectos políticos. El FMLN quería que primero se negociaran los aspectos políticos y al fin se concertara el cese de fuego.
Se acordó un esquema intermedio conocido como Acuerdo de Caracas. El proceso de negociación quedó organizado en dos fases. La primera comprendía la concertación de los acuerdos políticos sobre Fuerza Armada, Derechos Humanos, Sistema Judicial, Sistema Electoral, Reforma Constitucional y Problema Económico-Social, considerados como necesarios para concertar un cese de fuego.
Una vez logrados dichos acuerdos, se acordarían los términos para un cese de fuego que dejaba suspendido el conflicto armado mientras se desarrollaba una segunda fase de negociación sobre los mismos temas de la fase anterior, con el objeto de lograr acuerdos complementarios para asegurar la consolidación del proceso democrático y de la paz. Una vez concertados estos acuerdos, se negociarían los mecanismos para reincorporar a los integrantes del FMLN a la vida productiva y finalmente se pactaría el Cese del Enfrentamiento Armado.
En base a este esquema, se estuvo negociando durante 17 meses. Fue posible concertar los acuerdos sobre Derechos Humanos, conocido como Acuerdo de San José, del 26 de julio de 1990, y los acuerdos sobre Reformas Constitucionales y sobre la creación de la Comisión de la Verdad que componen el Acuerdo de México del 27 de abril de 1991.
Entremezclada con la concertación de todos estos acuerdos, se llevó a cabo la negociación del tema sobre Fuerza Armada y Cuerpos de Seguridad, que fueron los temas por más tiempo discutidos: prácticamente abarcaron todo el período de la negociación.
En la medida que se fueron haciendo públicos los acuerdos alcanzados y algunos de ellos se empezaron a ejecutar, se increment6 la necesidad por parte del GOES-FAES de anticipar la negociación del cese de fuego, ya que los miembros o simpatizantes de la Parte gubernamental y castrense percibieron el proceso de negociación como un proceso de concesiones unilaterales del GOES sin compensación alguna por parte del FMLN.
Esta situación llevó a modificar el esquema inicial, estableciendo a partir de abril de 1991 dos mesas de negociación paralelas: la de asuntos políticos y la de cese de fuego.
Esta medida anticipó otro problema aún más paralizante: no fue posible concertar un concepto ni un mecanismo de ejecución verificable que permitiera suspender el conflicto armado sin dar ventaja con ello a alguna de las Partes.
Sin duda, este fue el nudo gordiano procesal más apretado de la negociación. Para romperlo, fue necesario concertar una modificación sustancial de todo el esquema de negociación en base a lo que se denominó "la agenda comprimida" que simplificó las dos fases en una sola, manteniendo los mismos temas de la agenda inicial en el entendido que en cada uno de ellos, de una sola vez se negociarían los aspectos necesarios y los complementarios.
La Agenda Comprimida además estableció un mecanismo de negociación paralelo interrelacionados entre si: el de asuntos políticos y el de Cese del Enfrentamiento Armado.
Mientras se desarrollaba todo este proceso y casi hasta el final de la negociación, el conflicto armado continuó con sus altibajos ordinarios. Ciertamente, sus efectos en algunos momentos nublaron la atmósfera de la negociación, pero nunca pusieron en riesgo la continuidad del proceso.
Cuando el FMLN decidió lanzar una ofensiva militar estratégica en pleno proceso de negociación, desde un principio advirtió que la ofensiva estaba limitada en el tiempo y en sus objetivos. Tuvo mucho cuidado en evidenciar que no significaba optar por lo militar y abandonar la negociación, sino poner lo militar al servicio de la negociación.
Desde la perspectiva del FMLN, esta estrategia analizada a posterior¡, contribuyó en forma determinante para lograr concesiones importantes por parte de la FAES. Para ciertos altos oficiales, fue más convincente la demostración de fuerza militar en el campo de batalla que la argumentación en la mesa de negociación, aunque tuviera una lógica contundente.
Por otra parte, si hubiera habido un cese de fuego previo a la negociación, ello hubiera significado tener inactivos a todos los combatientes del FMLN por más de dos años que duró la negociación, sin la mística generada por la guerra misma. Lo más probable es que ello hubiera causado ' al FMLN un creciente número de deserciones. El debilitamiento de su poder militar se hubiera traducido en reducción de su capacidad negociadora.
Una vez alcanzados los acuerdos más importantes, el FMLN consideró innecesario continuar la lucha armada. El 14 de noviembre de 1991, mes y medio antes que terminara el proceso de negociación, decretó unilateralmente una tregua que mantuvo vigente hasta la firma de los Acuerdos de Paz.
5. El futuro de los componentes militares del conflicto.
Las alternativas que se plantearon fueron la supresión de la FAES y del aparato militar del FMLN; la fusión de los mejores componentes de ambos; la desmovilización de los combatientes del FMLN a cambio de la reducción y depuración de la FAES, la supresión de todos los cuerpos de seguridad y el resto de acuerdos políticos.
El FMLN inicialmente propuso como contrapartida a la supresión de su aparato militar, la disolución gradual de la FAES en correspondencia a la política de desmilitarización de la región apoyada en ese momento por los Gobiernos de Costa Rica y Nicaragua. Si éste hubiera sido el caso, debería haber quedado en El Salvador una pequeña estructura que posibilitara el adiestramiento de la población en edad de servicio militar y la rápida conformación de un dispositivo defensivo en el caso remoto de una agresión externa.
Los argumentos del FMLN para sustentar esta posición eran de tipo económico, político y militar: no estaba de acuerdo con que se mantuviera la FAES porque ello significaba un creciente y desproporcionado gasto en una estructura improductiva, en un país tan pobre y pequeño como El Salvador, en una coyuntura internacional en la que no existen condiciones para una agresión externa. En cambio, su disolución podría contribuir a facilitar el proceso de democratización del país reduciendo los riesgos de golpes de estado y de subordinación del poder civil al militar.
La correlación de fuerzas interna e internacional no fue suficiente para lograr este objetivo. Máxime que presuponía un acuerdo regional - aún poco probable- de constituir a Centroamérica en una zona de paz desmilitarizada. Pero tampoco fue suficiente para que el FMLN aceptara desmontar todo su aparato militar a cambio de la reducción y depuración de la FAES y la supresión de los antiguos cuerpos de seguridad del Estado. El Frente, además, necesitaba de alguna manera preservar parte del poder de sus armas para garantizar la democratización del país y el pleno respeto de los derechos humanos.
Esta encrucijada fue, sin duda, desde la perspectiva del contenido de la negociación el "nudo gordiano" más difícil de resolver. Su solución se encontró en la composición de la nueva Policía Nacional Civil. Se acordó que en ella se incorporara mayoritariamente a civiles que no hubieran participado en la lucha armada, junto con un igual número de ex Policías Nacionales y ex combatientes del FMLN. Después de la firma de los Acuerdos de Paz, esto se concretizó en un ó0% de civiles no involucrados en el conflicto, un 20% de ex Policías Nacionales y otro 20% de ex combatientes del FMLN.
Para resolver este y el anterior nudo gordiano, se necesitó que el Secretario General de la ONU se involucrara personalmente, apoyado por el grupo de Amigos y del Gobierno de EE. UU.
6. La amplitud o profundidad de las reformas negociadas.
Obviamente, lo mejor hubiera sido que el FMLN no se hubiera tenido que plantear esta disyuntiva y haber podido concertar una reforma que erradicara todas las causas del conflicto armado. La acumulación de fuerzas político-militar lograda por el FMLN no fue, sin embargo, suficiente para enfrentar a la vez en la mesa de negociación a la FAES, cuerpos de seguridad y la oligarquía salvadoreña.
Cuando se negociaron las Reformas Constitucionales, el FMLN propuso modificaciones que afectaban intereses sustantivos de todos estos sectores. Dichas reformas eran necesarias para erradicar las injusticias de la estructura económica, política y social que originaron el conflicto armado; pero el haberlas propuesto todas simultáneamente provocó que todos los sectores afectados se aglutinaran en torno a una negativa cerrada por parte del GOES. La suma de todos estos centros de poder generó una correlación mayor que la acumulada por el FMLN y las fuerzas de oposición.
A partir de esta experiencia, el FMLN tuvo que llevar a cabo una dolorosa y difícil opción: impulsar una revolución negociada predominantemente política 0 predominantemente económica. Optó por la primera porque consideró que desaparecida la represión y creados los espacios políticos necesarios para que se pudieran desarrollar las fuerzas políticas y sociales de oposición, se podría continuar completando la democratización del país y alcanzar la transformación de su estructura económica.
Por otra parte, fue más fácil conseguir mayor apoyo interno e internacional para depurar y reducir la FAES y para suprimir los cuerpos de seguridad, que para transformar a fondo los mecanismos actuales de acumulación y concentración del capital. Las numerosas y masivas violaciones cometidas por todos estos organismos del Estado les habían generado tal desprestigio y aislamiento que sectores determinantes de ARENA, del GOES y de la misma oligarquía no se opusieron a que hubiera dicha depuración, reducción y supresión.
7. La concreción del paquete de negociación.
Aunque los temas de la agenda de negociación quedaron definidos casi desde el principio del proceso de negociación en el Acuerdo de Caracas, el contenido concreto que abarcaba cada tema quedó abierto. El mismo hecho que se establecieran dos fases incrementó su indefinición. En dos ocasiones había que discutir el mismo tema sin que estuviera precisado cuáles serían cada vez los posibles puntos de negociación. Ello planteó la disyuntiva de concretar los contenidos de cada uno de los temas de la agenda o dejarlos abiertos.
El GOES necesitaba saber con precisión de qué tamaño eran las demandas del FMLN planteadas a cambio de poner fin al conflicto armado y desmontar su aparato militar; pero para el FMLN, especialmente al principio de la negociación, era muy difícil precisar todo ese contenido. Tenía claro los objetivos generales que buscaba, las medidas globales que ello suponía, pero sobre la marcha fue concretando sus componentes. De suerte que hasta la última etapa de la negociación se pudieron precisar todos ellos.
La decisión que se adoptó para superar este problema fue, en primer lugar, no seguir publicando los acuerdos adoptados al agotarse cada tema de la agenda, sino dejarlos "congelados" hasta que se tuviera clara la perspectiva total y se terminara de concertar el Cese del Enfrentamiento Armado. Ello en la práctica significó que todos los acuerdos temáticos posteriores al Acuerdo de México quedaron congelados hasta el final de la negociación.
La única excepción fue el llamado Acuerdo de Nueva York que, además de resolver los dos nudos gordianos mencionados, estableció la creación de COPAZ, una instancia de verificación nacional de los acuerdos y de elaboración de todas las leyes requeridas para la ejecución de los mismos, que contaba con la participación del FMLN y de los demás partidos que entonces estaban representados en la Asamblea Legislativa en una correlación de fuerzas paritaria para ambas Partes. Institución que fue otra de las garantías que se acordaron junto con la composición de la PNC para asegurar el pleno cumplimiento de los Acuerdos de Paz, sobre todo después que desapareciera el aparato militar del FMLN.
8. Los plazos de la negociación.
Muy relacionado con los dos numerales anteriores está la disyuntiva de fijar plazos para terminar cada tema de la agenda o dejar indefinida la duración del proceso.
En el caso de El Salvador, al acordarse la agenda inicial se concertó también un calendario según el cual antes de mediados de septiembre de 1990, debía terminar la primera fase y entre dos y seis meses después debía concluir todo el proceso. Estos dos plazos no se cumplieron ni se volvieron a reprogramar. En cambio, sí existieron dos fechas inamovibles no acordadas que fueron determinantes en el proceso de negociación.
El mecanismo vigente para reformar la Constitución establece que las reformas deben ser aprobadas por dos Asambleas Legislativas consecutivas. El 30 de abril de 1991 era la fecha en que terminaba una Asamblea y al día siguiente iniciaba la siguiente. En consecuencia, si para antes del 30 de abril no se hubieran concretado los acuerdos sobre las Reformas Constitucionales, la Carta Magna no hubiera podido ser modificada hasta 1994.
La segunda fecha determinante fue la del 31 de diciembre de 1991, día que terminaba el mandato del Embajador Pérez de Cuellar como Secretario General de la ONU. El hecho de ser éste latinoamericano y haberse interesado e involucrado tanto personalmente en el proceso de negociación, hizo que se considerara su intermediación como la más efectiva para sacar adelante dicho proceso. Esta percepción contribuyó a que los Gobiernos del Grupo de Amigos y el de EE.UU. se decidieran a apoyarlo. Pero si esta alternativa no lograba su objetivo, era incierto que la gestión impulsada por un nuevo Secretario General, del continente africano, sin vinculación ni experiencia en América Latina pudiera resultar más efectiva. Tampoco era seguro que el nuevo Secretario General iba a mantener en sus mismos cargos y llevar la misma relación tan estrecha con los demás funcionarios de la ONU que habían participado en la intermediación. En consecuencia, los Gobiernos más involucrados en el proceso de negociación advirtieron a las Partes que ellos replantearían su participación si no terminaba el proceso antes de ese fin de año. El FMLN, además, tomó en consideración que al cambiarse algunos actores claves del proceso y posiblemente modificarse las reglas de juego, se corría también el riesgo que los acuerdos logrados que se encontraban en la congeladora podrían irse derritiendo.
Estas dos fechas inamovibles fueron la ocasión para que se pudieran generar las mayores presiones sobre las Partes con el objeto de que llegaran a un acuerdo a tiempo. Fueron oportunidades reales bien aprovechadas para acelerar y definir la concertación. Durante las intensas jornadas de negociación previas a estos plazos, los actores que no formaban parte de la mesa de negociación probablemente presionaron más al GOES para que hiciera concesiones que al FMLN para que redujera sus demandas. En cambio, el factor tiempo jugó en favor del GOES.
En la medida que transcurría, se acortaba la posibilidad de negociar a fondo o extensamente los temas pendientes. Por ello, en estas ocasiones el GOES adoptó la estrategia de dejar lo más posible para que se resolviera en el último minuto.
9. El nivel de información a la opinión pública.
Durante toda la negociación se presentó la disyuntiva de informar a través de los medios de comunicación sobre la marcha de este proceso o darle carácter confidencial.
Obviamente, es muy descohesionador y desleal negociar a espaldas de los componentes de cada una de las Partes o de sus principales bases de apoyo, pero al mismo tiempo, es bastante perturbador para el proceso mismo de negociación el publicar por los medios de prensa su desarrollo. Muchas veces se distorcionan las declaraciones, se prestan a especulaciones ulteriores, se modifican los énfasis o enfoques; casi siempre existen condiciones desiguales para que cada Parte exponga sus planteamientos propios o su percepción del proceso. Por otra parte, resulta prácticamente imposible informar en privado a los interesados y evitar que alguno de ellos filtre la información a la prensa con las distorsiones e inconvenientes mencionados.
Formalmente las Partes convinieron que sin el consentimiento de las Partes, no se podían publicar los documentos elaborados por la ONU, ni el desarrollo de los debates efectuados en la mesa de negociación. En dos ocasiones acordaron "Entendidos" sobre la interpretación de los acuerdos más sensibles que supuestamente no deberían haberse publicado hasta terminado el proceso de negociación. Existió también el acuerdo de que las personas que formaban parte de las comisiones negociadoras no podían hacer declaraciones a la prensa. El único autorizado para ello era el Intermediario. Todos estos acuerdos generalmente no fueron respetados.
En realidad, el debate en la prensa fue otro campo de batalla que jugó un rol similar al enfrentamiento armado. Lo publicado en la prensa nacional más bien entorpeció la negociación; en la prensa internacional generalmente la favoreció.
10. El esclarecimiento y la sanción de los responsables de las violaciones a los derechos humanos cometidas durante el conflicto armado.
Además de buscar, con los Acuerdos de Paz, suprimir o depurar el aparato estatal responsable de innumerables violaciones a los derechos humanos que fueron una de las causas que originaron el conflicto armado, las Partes reconocieron la necesidad de esclarecer y superar todo señalamiento de impunidad de oficiales de la Fuerza Armada.
Al tratar de concertar un mecanismo para ello se plantearon las siguientes disyuntivas:
a. 0 se entendía por impunidad la falta de voluntad por parte del GOES para esclarecer y sancionar las violaciones cometidas por oficiales de la FAES y funcionarios del estado, o se tomaba un concepto más amplio que incluyera la falta de esclarecimiento y sanción de cualquier acto grave de violencia. El GOES se opuso a la primera interpretación por lo que se tuvo que asumir la segunda.
b. 0 se le urgía al Organo Judicial que esclareciera y sancionara todos estos hechos o se creaba un mecanismo especial para ello. El FMLN no podía aceptar la primera opción por la notoria ineficiencia y parcialidad del sistema judicial salvadoreño, por lo que sin perjuicio de que hiciera una investigación los tribunales de justicia, se optó por nombrar a tres personalidades extranjeras. Se prefirió no fueran salvadoreños por considerar que era demasiado riesgoso o dudoso pudieran asumir esta misión imparcial eficazmente después de tantos años de represión y polarización.
c. 0 se establecía este mecanismo por tiempo indefinido para que esclareciera el mayor número de casos o se ponía un plazo relativamente corto para que se concentraran a investigar los más impactantes a fin de que fueran sancionados en forma ejemplarizante. Se optó por fijar un plazo de seis meses que se prolongó a ocho, ya que se consideró que este período investigativo, por su misma naturaleza iba a reabrir heridas, generar desestabilidad y por más que se prolongara no iba a lograr esclarecer muchas de las violaciones ocurridas en el pasado por falta de pistas.
En concreto, el GOES y el FMLN decidieron establecer la Comisión de la Verdad con la misión de investigar los graves hechos de violencia ocurridos desde 1980, facultándola para "recomendar disposiciones de orden legal, político 0 administrativo que puedan colegirse de los resultados de la investigación. Dichas recomendaciones podrían incluir medidas destinadas a prevenir la repetición de tales hechos, así como iniciativas orientadas hacía la reconciliación nacional".
Independientemente de lo anterior, existía además la necesidad de que el GOES, al firmarse los Acuerdos de Paz, garantizara a los ex-combatientes del FMLN el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos en orden a su reincorporación, dentro de un marco de plena legalidad, a la vida civil, política e institucional del país", ya que los militantes del FMLN antes de la firma de dichos Acuerdos eran considerados por el GOES como subversivos y existía orden de captura sobre muchos de ellos.
Para lograr esta garantía, se acordó que el GOES adoptara las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para ello, acuerdo que el GOES aprovechó para decretar el 23 de enero de 1992 una amnistía en favor no sólo del FMLN sino de ambas Partes. En esta ocasión, dejó abierto sin embargo la posibilidad de que la Comisión de la Verdad pudiera recomendar disposiciones de orden legal en contra de aquellos que resultaran responsables de las violaciones que analizara.
Pero la Comisión de la Verdad pronto cayó en la cuenta que "la incapacidad de los tribunales de aplicar la ley a hechos de violencia cometidos bajo la cobertura directa o indirecta del poder público, forma parte integral de la realidad en la cual esos hechos tuvieron lugar y es inseparable de ellos". Ante esta realidad, la Comisión se enfrentó no ante la disyuntiva de "si se debe o no sancionar a los culpables sino si se puede o no hacer justicia" y llegó a la conclusión de que en ese momento "no existía una administración de la justicia que reuniera los requisitos mínimos de objetividad e imparcialidad para impartirla de manera confiable" por lo que no recomendó ninguna disposición legal. Esta decisión fue acertada porque dada la parcialidad y complicidad de la Corte Suprema de Justicia de entonces, lo más probable hubiera sido que se habría dedicado a sancionar a los militantes del FMLN señalados por la Comisión de la Verdad y a absolver a los de la FAES y el GOES.
Por su parte, el partido gubernamental ARENA el 20 de marzo de .1993, aprovechando que contaba con la mayoría de la Asamblea .Legislativa, aprobó otra amnistía con la que se cerró la posibilidad que en el futuro los responsables de estas graves violaciones esclarecidas por la Comisión de la Verdad pudieran ser sancionadas judicialmente.
Las sanciones reales que recibieron la mayoría de los mencionados en el Informe de dicha Comisión fue la de ser dados de baja de la FAES porque sus nombres también aparecieron en la lista de los que la Comisión Ad Hoc recomendó fuesen depurados. Varios de ellos además quedaron con un estigma social por haber sido señalados por la Comisión de la Verdad. Este estigma de hecho les dificulta poder acceder a cargos públicos de elección popular.
El hecho de no haber sido esclarecidas la mayoría de las violaciones a los derechos humanos, ni haber sido sancionados judicialmente ni siquiera los responsables de los casos aclarados por la Comisión de la Verdad, con razón han dejado insatisfechas a la mayoría de las organizaciones defensoras de los derechos humanos y a muchas de las víctimas de la represión. Todas ellas quisieran que se continuara investigando el pasado y se sancionara a los responsables de tantas desapariciones forzadas, torturas, ejecuciones sumarias, masacres, etc. Sin duda, es un imperativo de la moral pública completar el esclarecimiento de los hechos pasados y sancionar a los que resulten culpables; pero también e1 s una necesidad para la reconciliación nacional y la estabilidad del país el poner en un momento fin a esta reivindicación de investigar el pasado y concentrar los esfuerzos en el presente y futuro para prevenir que no vuelvan a repetirse violaciones similares, lograr el pleno respeto de los derechos humanos, y tratar en serio de que en adelante se erradique la impunidad. No en vano el art. 6 del Protocolo II de los Convenios de Ginebra establece en el numeral 5 que "a la cesación de las hostilidades las autoridades en el poder procurarán conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado que se encuentren privadas de libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado". Sin duda es un mal menor. Máxime en circunstancias como las de El Salvador en las que el Organo Judicial no fue reformado inmediatamente después de terminado el conflicto y no ofrecía ninguna garantía de ser imparcial y efectivo en administrar la justicia.
11. La duración del período del Cese de Fuego.
Al negociar la calendarización de la ejecución de los acuerdos, uno de los aspectos fundamentales fue cuándo terminar con el cese de fuego y completar la destrucción del aparato militar del FMLN. Obviamente el GOES se inclinaba porque fuera lo más pronto posible, en un plazo máximo de ó meses. Además, quería que el desmontaje del aparato militar del FMLN se efectuara independientemente de la ejecución de los compromisos gubernamentales. El FMLN, por su parte, quería que se alargara el período del cese de fuego mínimo por un año, y el desmontaje de su aparato militar se llevara a cabo gradualmente en dependencia de la ejecución de los compromisos asumidos por el GOES.
Quedó acordado que el cese de fuego durara nueve meses. En la práctica, este período se alargó hasta once. La calendarización de la ejecución de los acuerdos se concertó de tal forma que hubiera una concordancia entre el cumplimiento de los compromisos gubernamentales y la gradual desmovilización de los ex combatientes del FMLN y la destrucción de su armamento.
En el proceso de ejecución del calendario acordado, ONUSAL aunque reconoció la relación existente entre los compromisos del GOES y el desmontaje del aparato militar del FMLN, no aceptó el principio de que esta relación fuese condicionante. No obstante lo anterior, el FMLN retrasó la desmovilización de sus ex combatientes cada vez que habían retrasos sustantivos en el cumplimiento de los compromisos gubernamentales.
Las lecciones que se pueden sacar del proceso salvadoreño al respecto es que:
El nivel de ejecución de los acuerdos no está definido sólo por lo que se acordó sino vuelve a estar determinado por la correlación de fuerzas que las Partes tengan en el momento del cumplimiento.
La palanca más efectiva para mover los demás mecanismos de presión a que urjan el pleno cumplimiento de los compromisos gubernamentales fue la de parar o retrasar la desmovilización de los combatientes del FMLN y la destrucción de su armamento.
El período de concentración de los ex combatientes no se puede prolongar demasiado. En el caso de El Salvador, hubiera sido difícil alargarlo más de once meses. La mayoría de ellos se hubieran desesperado por estar tanto tiempo relativamente aislados e inactivos, teniendo por delante la incertidumbre de su reinserción económica y familiar.
Concentrar en el período que dure el cese de fuego la ejecución de los acuerdos más sustantivos idealmente es lo más acertado. En la práctica hay que evitar que esa misma concentración de ejecución de acuerdos claves haga casi imposible su cumplimiento a tiempo.
Generalmente los acuerdos más claves son de compleja ejecución.
El calendario concertado originalmente ha tenido que ser recalendarizado en más de cinco ocasiones. Cada recalendarización ha supuesto una negociación al más alto nivel auspiciada por ONUSAL.
Sin duda alguna, la labor de ONUSAL y del nuevo Secretario General de la ONU han sido determinantes para asegurar el nivel de cumplimiento de la ejecución de los acuerdos. Pero hay que ser conscientes que Naciones Unidas puede verificar incumplimientos, proponer mecanismos de ejecución, urgir su cumplimiento; pero ordinariamente no dispone de todos los recursos necesarios para obligar a un gobierno a que cumpla con sus compromisos adquiridos.
En conclusión, para asegurar la ejecución plena de los acuerdos, es necesario involucrar desde la negociación a la mayoría de la población y a gobiernos claves que estén interesados en lograr una paz duradera. Es la forma de que estos actores sientan suyos los Acuerdos de Paz y como tales, urjan su ejecución. Esta ha sido, a mi parecer, la debilidad más grande que ha tenido, desde la perspectiva del FMLN, el proceso de ejecución de los acuerdos: no logró involucrar suficientemente a la sociedad civil. En consecuencia, después de que el FMLN terminó con su aparato militar, los actores externos en varias ocasiones han tenido que jugar un rol preponderante en urgir la ejecución de los acuerdos. La comunidad internacional ha respondido generalmente en forma satisfactoria, pero hubiera reaccionado más rápida y efectivamente si hubiera habido una mayor presión interna en favor del pleno cumplimiento de lo acordado.
VI. La Revolución Negociada Inconclusa
Por haberme extendido demasiado, no voy a detenerme a señalar los logros alcanzados en la negociación y en la ejecución de lo acordado. Solo voy a precisar que el proceso de cumplimiento no está terminado. Quedan por ejecutarse aspectos claves que de no ponerse en práctica, pueden desestabilizar un proceso hasta ahora exitoso como ha sido el salvadoreño. El reciente acuerdo adoptado por las Partes el 4 de octubre pasado de crear mecanismos conjuntos y las medidas necesarias para asegurar el pleno cumplimiento de todo lo que falta antes del 30 de abril de 1995, es un nuevo impulso que debe ser apoyado nacional e internacionalmente para que logre su objetivo.
Quiero también insistir que con el cumplimiento de todo lo acordado no se completa la erradicación de todas las causas que originaron el conflicto armado. Es indispensable llevar a cabo transformaciones económicas profundas, seguir avanzando en la democratización política del país y en el pleno respeto de los derechos humanos. Tiene que continuar la desmilitarización del país y de la región centroamericana.
VII. Los Elementos Fundamentales en una Estrategia de Negociación para Lograr que Realmente Conduzca a la Consolidación de la Paz
Como conclusión de todo lo anteriormente expuesto, voy a tratar de responder en base a la experiencia salvadoreña al aspecto central planteado por los organizadores de este seminario.
1. Para lograr que la negociación realmente asegure la consolidación de la paz es indispensable que:
a) La mayoría de la población busque activamente este objetivo.
b) La ejecución de lo acordado erradique las injusticias estructurales que originaron el conflicto armado.
c) Se concerten medidas efectivas que creen condiciones reales para que los ex combatientes de ambas Partes se puedan reinsertar a la vida productiva.
2. El logro de este objetivo global no depende principalmente del diseño de la estrategia de negociación. Hace falta contar con la correlación de fuerzas político-militar interna y el apoyo internacional que se necesita para ello.
3. Cuando la fuerza acumulada no es suficiente para lograr este objetivo máximo, se puede lograr que la negociación contribuya a generar un dinamismo que vaya consolidando la paz, siempre y cuándo resulte de la ejecución de lo acordado un proceso creciente de democratización, por lo menos política, que permita ampliar posteriormente dicho proceso al campo económico y social.
4. En el caso de El Salvador, los acuerdos claves que pueden conducir a este objetivo parcial para la consolidación de la paz son:
La depuración, reducción de la FAES, su profesionalización y adecuación a una sociedad en paz.
La supresión de los cuerpos de seguridad, Dirección Nacional de Inteligencia y demás grupos paramilitares que junto con la FAES fueron la principal fuente de violaciones a los derechos humanos.
La apertura constitucional y real de espacios políticos.
El desempeño conforme a la nueva doctrina acordada de la Policía Nacional Civil.
Las reformas al Sistema Judicial para ir haciendo efectiva la administración de la justicia.
El valiente y fiel desempeño de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos.
La reforma al Sistema Electoral.
La institucionalización de los mecanismos de concertación, hasta ahora transitorios, creados por los acuerdos, tales como: la Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz y el Foro para la Concertación Económica y Social.
Los programas de transferencia de tierras y de asentamientos humanos en beneficio de los ex combatientes y habitantes de las zonas ex conflictivas controladas por el FMLN.
Los demás programas de reinserción para ex combatientes de ambas Partes.
El funcionamiento debido del Fondo para la Protección de Lisiados y Discapacitados por causa de la guerra.
5. Hasta ahora el pueblo salvadoreño en repetidas ocasiones ha evidenciado su sincero empeño por finalizar el conflicto armado. Tiene aún que esforzarse por conseguir una paz justa y duradera.